2018论行政决定的效力形态

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　　　　摘要：行政决定的效力是大陆法系行政法上的重大理论问题，在各国行政法学研究中居于核心地位。我国对行政决定的效力问题的研究状况总体薄弱，且主要精力集中在行政决定的效力的内容(公定力、确定力、拘束力、执行力)上，对作为行政决定效力形态的“行政决定成立”、“行政决定生效”、“行政决定合法”、“行政决定有效”等问题研究较少，我国行政法权威教材对此问题表述也较混乱。对行政决定各效力形态的概念、构成要件、法律效果以及各效力形态之间的联系与区别做一个粗浅的探讨，这不仅有利于对相关理论的疏理和统一，而且更有利于审判业务。
　　关键词：行政决定；效力形态；要件
　　行政决定。的效力是行政法的核心问题和重大理论问题。讨论行政决定效力的前提是区分行政决定的成立要件、生效要件以及合法要件。因为“行政决定成立”“行政决定生效…行政决定合法”“行政决定有效”“行政决定无效”“行政决定可撤消”“行政决定失效”是行政决定的效力形态。在行政法上，各效力形态之间是有区别和联系的，更重要的是它们与行政决定效力密切相关，有的是行政决定效力产生的前提，有的是行政决定效力产生的起点，有的是行政决定具有形式效力的标志，有的是行政决定具有实质效力的标志。我国对行政决定各效力形态研究较少，造成相关理论混乱，没有统一的认识，同时对审判业务带来不变，影响了行政案件的受理、审判、执行等司法环节。本文对行政决定各效力形态的概念、构成要件、法律效果以及各效力形态之间的联系与区别做一个粗浅的探讨，这不仅有利于对相关理论的疏理和统一，而且更有利于审判业务。
　　
　　一、行政决定的成立
　　
　　所谓行政决定的成立是指行政主体履行职责的意思表示已确定，并外化到外界能够认知的状态。从中可得知行政决定的成立首先是行政主体履行职责的意思表示已确定；其次是该意思表示外化认知。比如什么叫婴儿呢?这就涉及婴儿成型(成立)的问题，当然对此有不同的看法。但必须有一个婴儿成型(成立)的概念。行政决定的成立是行政决定在事实上的作出和形成。行政决定的成立与否是判断行政决定是否存在，是否有行政决定的问题。行政决定的成立之时，也就是行政决定存在之时，行政决定未成立，则行政决定不存在，或不是行政决定，或行政决定未完成。行政决定的生效、合法、有效等不影响行政决定的成立，就象胎儿何时成“人”的问题与男人、女人、大人、小孩、好人、坏人无关是一样的道理。
　　研究行政决定的成立具有重要的意义。行政决定成立是行政决定产生效力的前提或起点。有人说“行政决定生效后有效”，我认为不准确。因为在一般情况下，行政决定成立时就生效，除非有重大违法的行政决定外，行政决定生效就有效，这时成立、生效、有效是同一的，行政决定成立就成为行政决定产生效力的起点。但在特殊情况下，即附条件和附期限的行政决定在其成立后，在条件满足和期限届满后才生效，这时行政决定的成立、生效、有效不是同时的，行政决定成立就成为行政决定产生效力的前提，而不是起点，行政决定生效就成为行政决定产生效力的起点。显然“成立”“生效”“有效”是有界限的。有界限就使行政决定效力的起点不一样，所以笔者认为“行政决定成立后才有效”的观点是正确的，而“行政决定有效时才成立”的观点是不正确的。有时行政决定成立后可能还没有通知相对人，对相对人还没有生效，但对行政主体来说行政决定已成立。应受拘束。此外，行政决定成立对行政案件是否受理起决定作用。比如，在行政决定的过程中，相对人诉行政主体，其诉讼请求是停止该行政行为，法官是否受理呢?笔者认为不能受理。因为该行政决定还没有成立，不称其为行政行为，所以不受理。
　　那么，行政决定的成立的标志是什么呢?具备哪些要素才称行政决定已存在或成立呢?这就涉及到行政决定的成立要件问题。行政决定成立要件是一个具体行政行为之所以称之为具体行政行为所必备的条件，这使之与民事行为区分开。成立要件是行政决定必不可少的一些事实要素。如果某一行为具备这些必备要素；则某一行政决定成立；如果某一行为不具备这些必备要素，则某一行政决定不成立。有人把行政决定的成立要件说成是构成要件，笔者认为两者所指内容一致，只是从不同的角度而论的，本文采用“成立要件”一说。一般来说，行政决定的成立要件有如下几种：
　　一是主体要件。行政决定的行为主体是行政主体。这是行政决定区别与其他法律行为的显著要件。
　　二是职权和职责要件。行政决定必须是行政主体行使公权力或具有公权力因素的结果。不具有行政职权因素的行为，不构成行政决定。
　　三是效果意思要件。行政决定必须有明确的影响相对人权利义务的目的意思，即是旨在产生意思效果的行为，非意思效果的行为，则其并非行政决定。
　　四是表意行为要件。行政决定必须有向相对人表达行政主体目的意思的表意过程。如果没有意思表示行为的存在，则外界无法知晓，应视为行政决定的不存在或不成立。《行政处罚法》第41条规定“行政主体不告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩、行政处罚决定不能成立。”首次以立法形式区别了无效行政处罚与不成立行政处罚。
　　五是排除要件。行政决定没有重大明显的违法，无效行政行为不存在成立问题。
　　行政决定的成立的特点就是国家意志对相对人的支配。民事行为的成立必须在当事人合意的基础上，但行政决定的成立不需要合意的条件，由行政主体的单方面意志就决定。行政合同另说，但也与民事合同不同，渗透着行政主体的优越。其理论基础是行政管理秩序的需要和公民对公权力的承认和授权，这是以古典自然法学派的契约论思想为基础的。
　　行政决定一旦成立，将产生很大的法律效果。行政决定的成立是研究行政决定的各种问题的逻辑起点；行政决定的成立之时，也就是行政决定存在的起始之时；行政决定的成立，意味着行政程序的终结，提起行政复议和诉讼时效的开始；对行政主体而言，行政决定的成立与生效是一致的，即行政决定一经作出，对行政主体产生形式效力，行政主体必须受约束，没有法定程序不得更改，这警示行政主体必须慎重行使职权。
　　
　　二、行政决定的生效
　　
　　所谓行政决定生效是指行政决定法律效力的产生。行政决定生效要件是具体行政行为对当事人发生法律效力的条件，也是具体行政行为依做出机关的意思表示发生法律效果的起点。关于行政决定的生效要件，笔者认为，第一是行政决定已经成立，未成立的行政决定不能生效。第二，该行为必须不是无效的行政决定，自始无效的行政决定不存在生效问题。第三，要通知(通过告知、受领等方式)相对人。第四，法律、法规规定的特别条件或行政行为本身附款上所设定的条件，也是不可忽视的。生效要件还须满足法律的特别规定和行政机关设定的特别条件。因为行政决定在做出时，可以附条件，满足所附条件后才能生效；可设定期限，比如在多少天后才能生效；还可设其他条件，当满足这些条件后行政决定才能生效。前三个要件是行政决定的生效一般条件，是必须具备的条件，第四个要件是行政决定的生效特殊条件。
　　行政决定生效与行政决定成立密切相关，行政决定成立是行政决定生效的前提，一般来说，在法律没有特殊规定时，即没有附条件或附期限时行政决定的成立要件就是行政决定的生效要件。但法律有特殊规定时，即有附条件或附期限对，行政决定在满足规定的条件或达到指定的期限时才生效，即行政决定的生效要件等于“行政决定成立要件加上法律特殊规定。行政决定一旦生效，行政决定的各种效力(公定力、确定力、约束力、执行力)将产生作用。
　　行政决定对相对人和行政主体生效的起点是不一样的，这就是关于行政决定的对内效力和对外效力问题。据我所知，大多数学者认为两者同时发生效力，在对外发生效力时，对内也发生效力。笔者原来也倾向于行政决定对内、对外同时发生效力，也就是说，行政行为经合法通知使相对人知悉后，行政决定才生效。但法国、德国等大陆法系国家有关论著都区分行政决定的对内、对外效力。行政机关作出行政决定后，相对人知悉前，该行为即对做出机关发生相应的法律效果。对相对人来说，行政决定只有在通知相对人之后，才能对其产生形式效力。而对行政主体而言，行政决定的成立与生效是一致的，即行政决定一经作出，不管是否生效，对行政主体产生形式效力，行政主体必须受约束。比如说，行政机关批准竞争性的相对人一方以经营许可证，该批准文件作出后，虽未通知相对人，作出机关不得重复批准给予第二人以同样的许可证，也不能任意修改。由此可知，行政决定对做出机关已产生了一定的拘束力。所以行政决定作出后，特别，是经合议制作出的行为，即使没有通知相对人，作出机关也要受到约束，不能无视经法定程序作出的决定的存在。如果认为违法、不合理，须经一定的程序否决原决定后，才可重新作出决定。域外法律也有相关规定。日本行政法中规定“如果行政行为的要件得以满足，行政厅作出意思决定并向外部表示的时间即理解为行为成立的时间”；法国行政法规定“对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致。行政处理一旦作出立即生效。行政机关从作出处理时起就有遵守的义务。对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施。即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效”德国哈特穆特·毛雷尔在他的《行政法学总论》中也谈“在概念上应区分在法律上的成立、外部效力和内都效力，尽管三者在实践中紧密联系在一起。行政行为一旦通知本案主要的一个参加人即告在法律上成立；外部效果意味着行政行为只约束关系人，并且因相应的通知而分别产生；内部效果意味着行政行为宣示的处理具有约束力，外部效力和内部效力可能在不同的时间产生。”可见，对于行政主体行政决定的成立与生效的时间是一致。由于行政决定的成立与相对人实际知悉存在一定的时间差，因而才使研究行政决定生效问题有意义，在行政法学上研究行政决定的生效，主要研究其何时对相对人生效。
　　行政决定效力内容是各种“力”组成的一个完整体系，即包括公定力、确定力、约束力、执行力等。不同的“力”生效的时间各不相同。比如执行力，虽然是行政决定所当然具有的效力，但其生效时间晚于公定力、确定力、约束力。因为根据相关法律、法规的规定，在提起诉讼的过程中不能执行，法律、法规规定要停止执行时，行政决定则暂且没有执行力，处于停滞状态，而公定力、确定力、约束力是在行政决定生效时乃至成立时(公定力，、确定力)就产生；关于行政决定的确定力是在成立时还是在生效时产生学界有争议。，笔者赞成确定力产生于行政决定成立之时，因此它的效力的产生应该是早于拘束力和执行力，等同于公定力，其效力产生于行政决定作出(即已成立或存在)之时。日本学者南博方指出：“行政行为一旦付诸实施，除无效的情况外，在被有关机关撤销之前。不仅对方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便称为公定力。”台湾学者陈秀美将行政行为公定力定义为：“行政机关本于职权所作之行政处分，在原则上，均应受适法之推定，于未经依法变更或经有权机关加以撤销或宣告无效前。任何人均不得否定其效力，即系有强制他人承认其效力之谓。”大陆学者叶必丰教授则认为：“公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。”大陆学者金伟峰也认为“行政决定一经作出即具有公定力”。
　　总之，不同的力生效的时间不同，不可能在同一个时间内，所有的力同时产生，可能是有个阶段性过程。不同的行政决定生效的方式也不一样。如果把行政合同纳入具体行政行为中，它的生效方式显然同行政处罚的生效方式不一样。行政确认等行政决定的生效方式也有它的特殊性。所以，在分析行政决定的生效问题时，一要看到法律、法规的特别规定，二要看到行政决定本身的附款，三要看行政决定所固有的效力内涵及其生效时间，四要看不同性质、种类的行政决定生效的条件也是不一样的。
　　
　　三、行政决定有效
　　
　　行政决定有效是指行政决定因符合法定条件而具有实质上的效力。行政决定的有效要件是指行政决定具备实质效力的必备条件，一般情况下，行政行为的合法要件就是其有效要件，但特殊情况下，不合法的行政决定也可能有效。有的教科书把有效和合法混在一起，在行政诉讼中也把两者混淆。其实合法的行政决定不一定有效，有效的行政决定不一定合法。比如，没有意思表示的行政决定(相对人违法，执法机关要对他进行处罚，这是合法的，但从处罚种类和内容如何处罚不明确)，因没有意思表示，条件不成熟，所以合法但无效。同样行政决定有效但不一定合法。比如，行政决定没有重大明显违法只是有瑕疵，但相对人不履行又不起诉，已超过时效，该行政决定有效但不合法；此外，行政决定瑕疵的转换和自抑的问题也是有效但不合法的问题，即对于某些一般性的违法行政决定，有权主体可以根据利益衡量原则或通过追认、转换等手段维持其效力从而使其达到有效状态。我国的司法解释中，如果撤消可能导致重大公共利益受损的就采用确认违法，但不能用撤消，实际承认它的有效性。
　　行政决定的有救与行政决定生效是有区别的，生效是有效的前提，有效则是生效的拓展行政决定生效使行政决定解决行政决定形式上的效力，而行政决定有效是通过司法确认解决行政决定实质上的效力。行政决定取得形式效力虽然使行政决定确定的权利义务开始作用于相对人，也是争讼时间的起算点，但形式效力是暂时的、推定的。行政决定要取得实质效力既有效在一般情况下还需要通过法院判决的最终确认，在例外状态下由行政机关确认，终局裁决的行政决定即是如此，“行政决定的有效是对已生效行为效力以法律尺度衡量后的再确认。”
　　
　　四、行政决定的合法
　　
　　行政决定的合法是指行政决定是否符合法律规定，是解决行政决定与法律的关系问题。
　　行政决定的合法要件要求行政决定在做出程序及其行为内容等各方面都符合法律的规定，行政复议和行政诉讼其主要审查行政决定是否合法，判定标准是评判行政决定是否具备合法要件。行政决定的合法要件在德国、日本、和中国台湾均使用四个要件，即主体合法、内容合法、形式合法和程序合法。我国大陆只讲三个要件，即主体合法、内容合法、程序合法，将形式合法包含在程序合法中。行政决定的主体合法是行政行为合法有效的主体要件。主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任；行政决定的内容应当合法、适当。这是行政决定合法有效的内容要件。行政决定的内容合法是指行政行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。所谓行政行为内容适当是指行政行为的内容要明确、适当，而且应当公正、合理；行政决定应当符合法定程序。所谓程序是指行政行为的实施所要经过的步骤：方式、顺序以及时限。行政主体实施行政决定，必须按照法定的程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种决定。