2018推动行政问责从“风暴”向“常态”转变

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　　　　[摘要]加强行政问责，关键是通过制度建设，实现从“风暴”到“常态”转变。“谁来问”——在问责主体上注重广泛性，强化异体问责。“问什么”——在问责范围上突出拓展性，强化全面问责。“怎么问”——在问责步骤上把握程序性，强化制度问责。“靠啥问”——在问责方式上避免差异性，强化规范问责。
　　[关键词]行政问责；制度建设；常态化
　　去年以来，随着三鹿奶粉事件、山西襄汾尾矿库溃坝事故、深圳龙岗“舞王”歌厅特大火灾、河南登封市煤矿瓦斯突出事故等重特大安全事故的发生，在全国掀起了新一轮“问责风暴”，涉及官员数量之多、级别之高、范围之广，在历次“问责风暴”中都属罕见。但由于是“风暴”，其持续时间、影响范围和威慑效果毕竟有限，并不是推动行政人员正确和有效履职的根本之策。笔者认为，加强行政问责，关键是要通过制度的完善与落实，努力实现从“风暴”到“常态”的转变。
　　一、“谁来问”——在问责主体上注重广泛性，强化异体问责。目前，由于相关法律规定的缺失，加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体多限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥。改变这种现状，需要在加强各级行政机关及其首长、行政监察机关和审计机关等特定行政监督机关同体问责的同时，切实强化行政体系之外的问责主体的问责即异体问责。一是各级人大要依法“真问”。在各类问责主体中，人大是最重要的问责主体。但由于缺乏具体制度、程序与承担责任的形式，目前虽有质询制度，却很少启动；虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行。加强人大经常性问责，显得尤为迫切。一方面，对法律已经作出规定的质询、罢免等问责制度，各级人大要依法主动执行，防止人大问责“被动走程序、扎实走过场”；另一方面，要建立健全特定问题调查制度、对政府组成人员政治责任的追究制度、对政府组成人员的评议制度、对专项事务的评议审查制度等，不断拓宽人大进行问责的具体方式，尽可能使人大问责由“事后”转向“事前”。二是新闻媒体要闻风“敢问”。新闻媒体既是民意表达的主要渠道之一，也是政府与广大群众沟通的重要桥梁，行政问责中应充分发挥其独有的舆论监督作用，明确规定新闻媒体曝光要成为问责的重要参考依据。就媒体本身而言，既要主动实施监督，不畏强势，排除干扰，敢于曝光，同时又要遵守职业道德，以更加严格的自律和更加客观的报道来赢得社会的尊重和信任，而不能为追求轰动效应，歪曲事实或制造新闻。三是广大公众要经常“过问”。公众参与行政问责，现在不是想不想问的问题，而是由于制度机制的缺失而无法问、问不了。因此，应建立一套可以使公众畅所欲言、表达自己意见的机制，广泛吸纳公众参与政府工作过程，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，让他们知道政府在想什么、做什么、做得怎么样。同时，要在某些领域设立举报和奖励制度，鼓励群众举报行政人员的违法失职行为。四是各类主体要正位“善问”。就是问责主体要摆正位置，准确介入。一般来讲，权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责：司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现；国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映。或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。
　　二、“问什么”——在问责范围上突出拓展性。强化全面问责。“问什么”既包括问什么人，也包括问什么事。它不单纯是对领导、对过失差错进行问责，而是对责任人、对工作行为进行问责。拓展行政问责适用范围显得尤为重要。一方面，要在问责对象上拓展。将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。要做到这一点，关键是要健全完善由行政首长、相关负责人、行政机关工作人员三个层级构成的责任体系，通过该体系把人与岗位、岗位与工作、工作与职责、职责与责任联系起来，确保每个人都是具体岗位的责任人和相应岗位职责的执行人，都负有相应的责任。每个层级在对本级负责的同时。也对上级、下级负责，从而实现对上、对己与对下负责相结合。只有党政领导、正副职、不同层级的行政人员之间责任清晰，才能确保行政问责“问”到有责之人，“责”得心服口服。另一方面，要在问责内容上拓宽。应将行政问责的内容从重大安全事故，拓展到行政机关的各项工作。由于不同的行政机关和每个行政公务人员的工作内容、职责权限、考评标准存在差异，在规定行政问责的情形时，应按照权责一致的原则，采取定性和定量相结合的方法，尽可能做到既涵盖全面又兼顾个别，使之具有普遍的适用性和较强的可操作性。一般来讲，需要启动行政问责的情形应当包括：违法行政，滥用职权；违反程序，决策失误；执行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，处置失当；泄露机密，违反纪律。总之，有权力就有责任，无论是行政首长实施的决策行为，还是一般行政公务人员的执行行为，无论是行政机关的集体行为，还是个人的职务行为，都应当纳入行政问责的范围。