2018行政法控权模式比较分析

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　　　　【摘要】本文通过对两大法系行政法控权模式进行比较和研究的基础上，从两大法系的历史传统，价值取向，思维和目标的差异寻找隐藏在行政控权模式背后的实质差异，得出两大法系行政控权模式的利与弊，以及对我国行政法治建设的启示，进而结合我国国情为我国行政法控权模式作出科学的借鉴。
　　【关键词】行政法控权；自律模式；他律模式；混合模式；宪政
　　【正文】
　　关于模式一词，我国目前权威的工具书《辞源》、《辞海》中均未涉及，说明难以寻求统一的定义。但在社会科学领域，近年来，模式这个词语被广泛应用，如立法模式、司法模式、行政模式、文化模式等等。法国学者莫里斯迪韦尔热普给“模式”下定义为：用以解释现象和影响现象的模型。我认为模式是处于社会环境下，各个要素相互依存、相互影响，对外部压力和内部各组成部分的反抗做出调节和疏导，从而使模式得以正常运行。
　　在不同的社会环境下，行政法形成了不同的控权模式，以行政法的内在要素分析，有主体模式，程序模式，救济模式，规则模式，自治模式，人民监督模式等；从两大法系来看，大陆法系的严格规则控权模式，英美法系的正当程序控权模式，以及随着社会的发展，两个法系控权模式逐渐融合，形成混合控权模式，下面我将对两大法系的控权模式进行比较分析，深入到探求隐藏于行政控权模式背后的实质差异，进而结合我国国情为我国行政法治建设作科学的借鉴和选择。
　　一、两大法系行政法控权模式比较
　　（一）两大法系行政法控权的历史发展轨迹
　　法国被法学界公认为行政法之母国，其行政法的产生有着特殊的历史背景。法国大革命以前，普通法庭独立于王权，于是国王避免将直接涉及王权的案件交给法庭审理，并且在普通法庭之外，另创立一种为国王专用的并依附于他的法庭，在大革命中，法院却持保守的态度，在此基础上，新政府沿用了旧制度之下的特别行政法庭，大革命与拿破仑一世通过立宪建立起的现代行政制度是一种高度中央集权的行政制度，国家机关之间实行三权分立，因而普通法院系统对行政权不具有控制与监督的功能。法国大革命时期普通法院的保守促成了行政法院的建立。法国的行政法院保护公民权利不受行政权的任意侵犯、对行政权进行有效的控制与监督是通过行政系统自身所建立的行政审判制度来实现的。
　　英国法的这种以令状为中心的诉讼形式产生了一项普通法律原则，即无令状则无权利，因此，享利o梅茵称英国法是“在程序的缝隙中渗透出来的。”这也产生英国法的普通法院优先传统。到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统。其特点主要是各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则，而否认公法、私法之分。由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念，更没有大陆法系行政法中的行政行为的概念。法院可以对行政权进行审查，立法权为中心的内阁制也可以对行政法进行控制。
　　（二）两大法系行政法控权模式的异同
　　在自由竞争资本主义时期，各国无不围绕“行政权力”构建本国的行政法制度，因而，行政法作为规范和控制行政权力的法得以产生，但鉴于不同的历史发展轨迹，最终形成了英美法系国家以“控权论”为特征，而大陆法系国家以“以公共权力”为特征，从而形成了不同的控权模式。
　　1、两大法系行政法控权模式的相同点
　　（1）英法的行政法都是基于对行政权力控制的需要产生的，可见行政法的本质是控权法，也正因于此，行政法也称为小宪法、动态的宪法。
　　（2）法治思想是英、法行政法控权的理论源头，英、法行政法中的控权理论都渗透着“法治”、“行政法治”或“法治主义”的精神，并都是围绕“行政法治”来建立行政法控权理论体系的[1]。
　　（3）“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[2]”，在英、法两国权力都被有效的予以了分立，任何一个部门都不可能拥有由于过强而得不到控制的权力，行政权也不例外。权力的分立使权力之间得到了有效地制衡。
　　（4）康德说：“人是目的而不是手段”，作为近代民主政治的产物，英法的行政法都旨在规范、监督、制约行政权力，以保护个人权利。“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性的原则。这意味着只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力[3]”。
　　（5）从救济角度讲：。“一个仁慈（human）的政府体制应当采取措施减轻这些不满，这不仅仅是为了公正，也是因为在一个民主的国家中，不满的积聚将会严重地阻碍行政效能的发挥[4]”。英法的救济制度的多样性和有效性正体现了这一点，这些救济渠道使行政权力的“滥用”与“越权”都得到了及时的纠正。
　　2、两大法系（以英法为代表）行政法控权模式的不同点
　　（1）两国的历史传统不同
　　英国是普通法院传统，形成了普通法优先，法院可以对行政法进行审查，并且立法权的中心是内阁制，也可以对行政权进行控制，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念，更没有大陆法系行政法中的行政行为的概念，进而形成了外部控权模式；而法国是中央集权的国家，行政权过大的传统在法国革命中得以保留，并且法国未像英国形成普通法院优先的传统。在大革命中，法院却持保守的态度，在此基础上，新政府沿用了旧制度之下的特别行政法庭，大革命与拿破仑一世通过立宪建立起的现代行政制度是一种高度中央集权的行政制度，国家机关之间实行三权分立，因而普通法院系统对行政权不具有控制与监督的功能，形成了自律的内部控制模式。
　　（2）两国对三权分立的理解不同
　　英国对三权分立的理解是建立在洛克的基础上，三权不严格分立，实行议会至上；法国对三权分立的理解是建立在孟德斯鸠，尤其是卢梭的基础上，是实行严格的三权分立，三权无交叉制约。
　　（3）两国对公私法的划分不同
　　法国人把从罗马法继承而来的严格规则主义传统运用到行政法上来，罗马法公私法的划分为法国行政法的产生提供了法理基础。法国人对行政方面立法的专注，正像它热衷于其它方面的立法活动一样，不仅如此法国在公法特别是行政法方面要比私法方面的规则更注重具体化[5]；而英国实行不成文宪法，无公私法的划分，英国行政同样适用私法实体规则，注重程序。
　　（4）两国司法救济的功能不同
　　行政裁量权是否可以受司法控制是行政法的重要议题，英国实行的是外部控制模式，司法审查是防止权力被僭越的最后一道防线；而法国实行内部控权模式，法国的行政法院为了保证行政机关的工作效率，一般不会轻易的对行政行为的合理性进行审查。
　　（5）两国控权的价值取向不同
　　在英国，个人自由的中心地位是首要的，在民主与自由的社会中，法律的第一要务是保护公民的个人权利；而法国就大不相同了，法国虽然也重视个人自由和权利的保护，但它的前提是维护公共利益，当二者冲突时，公共利益处于优于优先地位。
　　（6）两国在思维和目标上有实质的差异
　　英法实行不同的行政控权模式，在立法、司法、实体、程序、救济等方面，这些外在表现形式上的差异都是由背后的实质差异决定的。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使”。这种“法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责[6]”但由于各国的具体国情与历史发展的不同，导致控权内部各要素是弹性变化的，社会变迁对行政法施加的影响必然反映为这些要素彼此之间力量对比关系的改变，从而导致控权在不同时期有不同的侧重，如某些时期保权成分多一些，某些时期限权成分多一些[7]。
　　二、我国现行行政法控权模式
　　两大法系的控权模式随着社会的发展，逐渐显示出各个的优点和缺点，大陆法系的内部控权模式显示了规范主义这种以行政权为中心的自律性、规范性控制行政权力体系的明显不足而带来国家行政法治的波动，自利性导致权力膨胀，控权有效性差，缺乏制约，公开性，公众的参与性不足等缺点，英美法系国家的以程序为中心的外部控权模式，也因其调整范围有限，缺乏专门性，导致效率不高，及时性不足。
　　两大法系行政法的相互融合，两者在宪政理念指导下不约而同的都形成了他律和自律并行的行政权控制体系，这为全球行政法指明了发展方向[8]。因此，我认为我国行政法控权模式是以自律为主，他律为辅的混合模式。
　　（一）以自律为主
　　1、我国行政控权模式以自律为主，从宪法角度上讲，审判独立是我国的一项宪法原则，审判独立要求法官在行使审判时拥有独立性、自主性和独占性，除服从宪法和法律外，不受任何组织和个人的干涉，但我国实际上是议行合一的现状，司法权无独立性，法院无能力胜任从外部来控制行政权，现实中行政权也不允许法院真正有效地控制行政权力。
　　2、法律是历史的缩影，我国实行以自律为主的控权模式是有历史原因的。中国自封建社会时起就实行中央集权统治，权力高度集中，皇权至高无上，带有浓厚的人治色彩，法治观念淡薄，重权力，轻权利，重实体，轻程序。政府是管制型政府，行政机制为单纯的制约机制，行政行为方式为纯粹的命令-服从模式。
　　3、从行政诉讼角度讲，我国行政诉讼制度本身有缺陷，从受案范围来看，我国法律仅规定行政纠纷中合法性审查由法院来解决，行政部门保留了合理性审查，法院只审查具体行政行为，行政部门保留了内部行政行为和抽象行政行为；从审查范围来看，法院仅为形式审查，无实质审查权，法院审查制约行政权能力有限，法院无独立地位，受制于行政机关，行政机关甚至可以逃避法院审查，使行政诉讼流于形式，所以我国的行政控权模式是自律为主。