2018对于摆脱《行政诉讼法》实施困境的反思

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　　　 今年是《行政诉讼法》颁布实施20周年，应该说，行政诉讼法在这20年间，在保护公民权利、抑制公权力的过度扩张方面发挥了重大的作用，这些成就和经验在目前纪念活动中已经有了充分的展示。但不可忽视的是，《行政诉讼法》实施至今，也还展现了陷入现实和制度窘境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心。笔者认为，行政诉讼中存在着某些在其他诉讼领域同样存在的共性问题，比如司法不公、经审判委员会讨论的案件过多、法官自身素质参差不齐等；除此之外，最亟待学界关注的还是行政诉讼领域特有的问题，从诉讼包括的起诉、审理、执行这三大实践环节分析，有很多值得我们深刻反思的地方。
　 第一，《行政诉讼法》的价值目标与宪政目标存在着严重偏离的情况。行政诉讼在价值目标上应当从属于民主宪政，应当以维护公民、法人和其他组织的合法权益为追求的终极价值。尽管行政诉讼在直接意义和效果方面确实可以起到维护行政职权合法行使的功效，但行政职权的本质特征已经决定了行政机关无须再借助行政诉讼来维护自身。在行政诉讼中法院对合法行政行为予以维持，实际上只是对被诉行政行为的效力予以确认而已。如果将行政诉讼的价值不偏不倚地理解为既维护公民、法人或其他组织的合法权益，又维护行政机关依法行使职权的二元结构，其实际结果只能是弱化对公民、法人或其他组织合法权利的维护功能。[1]而我国《行政诉讼法》实施20年来，始终力图在维护权利和维护权力这两大目标中玩平衡，但实际上已经严重偏离了维护权利这个宪政目标—这也正是我国的行政诉讼为何在起诉阶段就存在起诉难、受理难以及撤诉率特别高等现象，并使许多民众感到压抑、愤懑和失望。彻底坚持以公民权利的保障为价值目标，才可能“将诉讼法的意义理解为实现人权与民权的模式”，[2]这才同我国国家治理“以人为本”的理念相匹配。
　 第二，宪政体系的不完善，尤其是行政法治体系自身的不稳定性已经导致了行政诉讼法规范的实效大打折扣。这可以从我国现在的行政诉讼审理难度大、判决质量低和执行难等一系列现实问题中表现出来。自《行政诉讼法》颁行以来，该法的关键内容实际上就处于被不断修改、不断变通的实际状态中，比如很多地方以变通的方式回避《行政诉讼法》中禁止行政调解的规定，以各种名义使得原告与被告通过和解来结案。而最高法院在2000年的司法解释更是以明确适用的规则来对行政诉讼法规范进行了修改，成为法院判案的真正依据。问题在于，国家应当确立《行政诉讼法》修改权的唯一性制度，不可以允许立法权以外的任何权力对行政诉讼法规范进行实质性的修改，哪怕这种修改是出于良好动机或对行政相对人是有利的。[3]因为这关涉宪政理念的坚持和行政法治体系的稳定，我们如果不能首先让《行政诉讼法》的规范得到社会的普遍认同和坚决贯彻，反过来又会导致宪政权威的削弱以及整个行政法治体系的失效。
　 第三，行政部门权力的利益化倾向严重，使得司法权威削减。行政诉讼的立法理念从宪政意义上说，是“以法的形式确认了国家、社会与个人的界别与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现实的原则。”[4]但由于我国行政部门的权力高度集中，往往以威慑力的形式展示于公众，形成压迫感，这就表现在行政部门权力的利益化倾向上。其恶果之一，就是司法权威的严重削弱，直接破坏了司法公正的社会效应，从而导致起诉、审理、执行中的一系列现实问题。比如在执行中，往往存在执行相对人容易、执行行政机关难；诉讼案件执行难、非诉案件执行容易的现象。再比如近来引发学界热烈讨论的行政调解制度的构建问题，实际上也是在司法权威削减的情况下，对现行行政诉讼法规范进行修正的一种无奈。这涉及到司法的一个基本理论问题：司法的最佳手段，究竟是判决，还是调解？很多学者认为，行政调解作为一种手段在实践中已经普遍存在，大量行政案件是在法院默许甚至动员下通过“庭前调解”来协商解决，最后以撤诉的合法形式来掩盖案外调解，而这与法治原则也并不矛盾。[5]但笔者始终认为行政调解虽然具有其合理性，但一定要对其适用条件和范围做出严格的限制。[6]这个限制应当是：禁止强制调解。因为调解本身，就具备了非规范性和非程序性的缺陷，这对于法治社会的形成与完善具有相当大的破坏力；而强制调解则肯定会在制度上导致正义的牺牲，构成对司法法治的冲击，从而让行政权力进一步巩固其强权色彩，最终只能使得司法权威得不到社会认可的现状继续恶化。在实际行政关系中，行政管理者和被管理者之间在进入行政诉讼前就是不对等的，将“平等”的“和解”方式用于不对等的主体之间的纷争解决，其结果很难期待公平公正。因此，由司法对行政进行统制，不得和解的原则是应当坚持的，因此，是否从根本上取消具有中国特色的“行政诉讼不适用调解原则”还值得斟酌。行政诉讼的特殊性决定了调解只能是不得和解的原则的例外。因此调解的适用一定要限定在很严格的范围内，即诉讼当事人在真正完全自愿的情况下，可以进行选择。笔者认为，行政诉讼要解决行政纠纷，就必须尊重并且首选法院的判决。