2018加强对行政执法行为全面监督的实践与思考(1)

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　　行政执法不仅包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，具体行政行为与抽象行政行为构成了行政执法行为的基本范畴。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号，以下简称《若干意见》）所推行的行政执法责任制，仅是对行政执法部门具体行政行为的监督，而对抽象行政行为的监督并未纳入其中。因此，我们认为，贯彻《若干意见》要与贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号，以下简称《纲要》）有机的结合起来，坚持监督具体行政行为与监督抽象行政行为并重，以实现对行政执法行为的全面规范和监督，提高行政执法水平，保证法律、法规、规章的全面、正确的实施，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，确保行政执法有法必依、执法必严、行为规范、文明公正、监督有效。
一、全面规范行政执法行为的实践
为了全面规范行政执法行为，切实做到依法行政，近年来，我市认真研究探索加强对行政执法行为的全面监督的方法和途径，取得了良好的成效。
（一）扎实推行行政执法责任制，规范具体行政行为。
1、不断深化行政执法责任制。推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要的意义。我市紧紧围绕依法治国的方针，在建设法治政府的进程中抓住“依法行政”这一核心内容，认真贯彻落实《纲要》、《若干意见》，把建立和深化完善行政执法责任制作为依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明显的成效。2003年9月，我市召开全市依法行政工作会议，总结了第一轮（1997年开始）行政执法责任制开展情况，部署了今后五年我市依法行政和推行行政执法责任制工作任务，市长与重新确定的46个行政执法责任制责任单位签订《行政执法责任书》。2004年，《行政许可法》和《纲要》颁布实施，我市各级政府和行政执法部门开展了大规模的宣传和学习活动，按照《行政许可法》的要求清理许可主体、许可事项，按照《纲要》依法界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意见》的要求和省政府的统一部署，组织对各行政执法部门的行政执法依据进行梳理，并做好行政执法职权的分解、行政执法责任的确定和行政执法责任制配套制度完善的工作。 代写论文 http://

2、细化完善行政执法程序。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。目前，我国只有《行政处罚法》、《行政许可法》明确规定了处罚和许可所要经过的程序，而其他行政执法行为的具体程序法律规定的较少，有的甚至还没有给予明确规定，大多原则性强而操作性较差。《若干意见》下发后，我市在原来已规范行政执法程序工作的基础上，本着保障相对人权益、执法为民便民、规范行政行为的要求，统一要求各级政府和行政执法部门在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任的同时，对每一个执法行为都要制定具体的执法工作程序。各行政执法部门按照要求，根据本部门行政执法特点和具体执法要求，对法定的执法程序制定了相应的细则，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，细化完善每一执法行为的每一个环节、每一项措施，使每一项程序都有严格的标准、具体的操作方式，其中包括文明执法、执法内容、执法依据、执法标准、执法时效、执法纪律及行为相对人运用法律手段保护自己合法权益的投诉渠道，对执法行为的程序评价制约及其回执、行政执法责任追究直至处理等等。同时，各个岗位的执法程序做到了有机衔接。对于有行使行政自由裁量权的部门，在法定的自由裁量幅度内，制定了系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和有关程序。通过细化完善行政执法程序，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，有效地遏制了行政权力寻租现象的滋生。 论文网 http://
3、加强行政执法制度建设。为了切实保障和促进行政执法部门依法行政，我市高度重视与依法行政相配套的制度建设。近几年来，市政府先后出台了《杭州市行政执法监督检查暂行规定》、《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市规范性文件备案规定》、《杭州市重大行政处罚决定备案审查规定》、《杭州市行政处罚听证程序实施规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》、《杭州市审批制度改革若干规定》、《杭州市行政审批责任及其追究办法》、《杭州市政府信息公开规定》、《杭州市实施行政许可工作制度》、《杭州市网上行政许可行政审批行为实时监督办法（试行）》等政府规章、制度，形成了较为严密地规范行政执法行为的制度体系。各行政执法单位内部也狠抓建章立制工作，加强自我监督，不断规范执法行为，确保行政执法的合法、及时、公正、有效。按照《纲要》和《若干意见》的要求，原来我市的《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》已不适应目前依法行政工作形势的需要，市政府已将这两件政府规章的修订列入了2006年度政府立法项目计划，修订后的《杭州市行政执法责任制规定》将于近期出台施行。
4、严格行政执法责任制评议考核。严格组织行政执法责任制评议考核是落实行政执法责任制的有效措施。自1997年以来，我市每年坚持对行政执法责任制单位进行评议考核。评议考核采取检查为主、汇报为辅、召开座谈会、素质测试、统一标准、量化打分的方式进行。为了确保行政执法责任制工作落实能够与时俱进，我市按照国务院、省政府对依法行政工作的要求，结合加入世贸组织和新的法律法规的实施的实际，针对我市经济和社会发展的具体特点，每年都要修订行政执法责任制评议考核的标准，坚持做到每年的评议考核都能紧跟依法行政的形势的需要，能够跟上我市中心工作实际的需要，有效促进了行政执法单位行政执法水平逐年提高。由于，及时修订评议考核标准，行政执法责任制逐年都被赋予了新的要求、新的内容和新办法，使行政执法责任制更具有发展性、针对性和实践性，其作为依法行政主要“抓手”的作用越来越“凸现”出来。同时，行政执法责任制评议考核坚持“注重实效”的原则，做到“四个结合”：一是把行政执法责任制同执法检查相结合。把实施责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。二是把行政执法责任制同行政执法部门效能建设相结合。通过行政执法责任制的建立，行政执法部门和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高了依法办事的自觉性行政执法效率。三是把行政执法责任制同行政执法公开相结合起来。实行行政执法公开是增强行政执法透明度的重要措施。各行政执法部门积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到公开的内容之中，建立起投诉电话、投诉信箱、网上投诉，自觉加强自我约束监督和接受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入考核，将行政执法责任制任务有无完成，有无责任案件的发生，人民群众是否满意，同单位政绩、奖惩等挂起钩来，有效地促进了行政执法责任制落到实处。几年来，通过严格开展行政执法责任制的评议考核制，行政执法行为逐步规范，违法行政行为明显减少。 论文代写 http://
为了加强对行政执法部门行政执法行为的全面监督，2006年我市在对依法行政工作和推行行政执法责任制严密部署的同时，成立了杭州市依法行政（行政执法责任制）工作评议考核小组，出台了杭州市依法行政工作考核办法，与其配套制定了具体的评分细则，将行政执法责任制、改革行政执法体制、遵守行政执法程序、制定规范性文件等规范行政执法行为的内容列入了依法行政工作的考核，其考核结果在政府工作目标、机关效能建设、满意不满意单位综合评价中得到应用。
（二）实行规范性文件“前置”审查，规范抽象行政行为。
规范性文件是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。从源头上保证规范性文件的合法有效，将规范性文件的管理和制定纳入法制化和规范化的轨道势在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府规章制定办法》中对政府工作部门制定规范性文件法律审查作出了明确的要求，市政府专门下发了《杭州市部门规范性文件审查办法》文件，对规范性文件的制定作出了有关规定，我们主要基于以下四个方面的考虑：
1、充分发扬科学性和民主性。起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行充分调查研究，并对规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容的科学性、可行性进行充分论证，并对可能产生的消极影响制定预防和补救措施，切实防止制定规范性文件的随意性。拟定的规范性文件与行政相对人切身利益密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，必须通过座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种方式，充分听取有关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。对于有关单位和个人提出的意见和建议，起草部门应当认真研究。不予采纳的，应当作出充分说明。建立健全集体讨论制度。即根据民主集中制原则，凡是出台的规范文件必须经过制定部门、审查部门集体讨论决定。通过把握好调查研究、征求意见、集体讨论“三个环节”，彰显出政府在保证规范性文件合法性的同时，追求行政合理性和民主性的意识，体现出现代公共管理型政府的正当行政。