2018行政程序论证分析(1)

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　　内容提要：行政程序论证对构建科学合理的行政程序法律制度，促进行政法律秩序的形成具有不可或缺的作用。文章在对行政程序论证进行现实考察的基础上，认为在目前行政程序的形成过程中，尚缺乏行政程序论证系统。文章随后提出行政程序论证的分析框架，阐明了行政程序论证的主体、内容或任务，进而明确了行政程序论证的对象、事项、标准和规则。  
关键词：行政程序　行政程序法典　论证  
现代行政程序是现代行政法的重要内容之一，依法行政的实质是依法定程序行政。行政程序法的制定对于维护公民、法人及其组织的合法权益，广泛而有效地监控行政机关公正行使行政权力，提高行政效率，进而促进民主行政法律秩序的形成，有着现实而深远的意义。随着行政法制建设的深入，行政程序法在自身建构过程中暴露出越来越多的问题和矛盾，总体上表现为已有的行政程序缺乏系统科学配置，有些实体地带出现“程序空白”等；而人们对将来的行政程序应如何设置缺乏足够的准备和计划，一部分人持观望和等待的态度。笔者以为，这与行政程序是否进行论证有着不可分割的联系，是没有做好论证工作的结果。我们在行政程序问题上到底进行论证没有，论证的程度如何，行政程序论证的内容涉及哪些方面，如何进行论证等问题尚有待解决。本文在对行政程序论证进行现实考察的基础上，提出行政程序论证的分析框架，以期能对我国行政程序制度建设贡献微薄之力。  
一、行政程序论证的现实考察  
从数量上看，行政程序大量出现在行政法规，特别是部门规章和政府规章之中。法律也有行政程序的规定，但为数不多。笔者曾花费数月分别对北京市、上海市、深圳市、武汉市、湖北省、江西省、河南省、安徽省、江苏省、四川省、广西壮族自治区的人大法工委或政府法制局的一些负责人进行采访，采访形式有当面采访，也有电话咨询，内容涉及行政程序的论证及相关问题。结果是目前各地对行政程序论证的做法大体相同。略有差异的是上海和武汉在程序论证的参加人问题上一般有相对人参加进来，北京、江苏、四川、深圳不仅有相对人参加进来，且程序论证不仅限于重大问题或重大事项，一般性的事项也会进行程序论证。国务院在制定行政法规和各地方人大在制定地方性法规时，程序论证则相对正规和严谨一些，表现在论证公开化程度较高，相对人参加人数较多，有时聘请有关专家参加论证。而部门规章所设定的程序，其论证特色表现在部门和行业的专家论证。 代写论文 http://

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)在行政处罚决定中作出了较为系统的专门行政程序的规定，被认为是我国行政发展史上具有突破性意义的规定。其中听证程序是首次引入行政法律中，以专门一个章节出现，法学界和法律界人士对此反响极好。在该法制定过程中，对是否应设立听证程序进行了反复论证和征询意见。“几年来，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门、地方人大、政府和各方面的专家对《行政处罚法(草案)》的几个重要问题进行了反复研究修改。1995年10月，八届全国人大常委会第十六次会议对行政处罚法草案进行了初步审议，会后，又根据全国人大常委会委员和各地方、各方面的意见，对草案进行了补充、修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。”[1]这段话既反映出了《行政处罚法》讨论和征询意见的过程，也表明了对该法的主要内容之一行政处罚决定程序，特别是首次引入听证程序的讨论和征询意见的过程。其中全国人大法律委员会关于《行政处罚法(草案)》审议结果报告第(四)项修改意见指出：草案第四十二条中规定，对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额的罚款”三种行政处罚，当事人可以要求举行听证。有些代表提出，这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为，维护当事人合法权益是必要的，但这项制度只适用于这三种行政处罚，范围较窄，吊销各种许可证和执照也是对当事人影响较大的行政处罚，建议扩大允许听证的范围，更充分地保护当事人权益。因此，建议将这一规定修改为“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。” 代写论文 http://
[2]以上“讨论、征询意见以及修改”均包含了对行政处罚听证程序论证的内容的意思。在这些过程中，行政程序论证的主体较为广泛，有全国人大常委会、中央有关部门、地方人大、政府专家以及人大代表，论证的标准依据是行政处罚法总则中所确定的宗旨和行政处罚的基本原则，如保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益等。 论文代写 http://
通过对行政程序论证的考察，行政程序论证的现状是：  http://
1.行政程序论证大多依附于立法论证。只有在立法论证被重视以后，行政程序论证才有可能得到重视，反之，行政程序论证就成为被遗忘的角落。即使有了立法论证，但由于行政程序只是内容中的一部分，其论证强度也得不到保障。  http://
2.行政程序论证多被作为一种工作程序对待，并无法定要求。由于是工作程序，其严肃性、规范性及效力就要打一定折扣。  
3.行政程序论证的标准模糊，没有一个能让人很好把握的确切标准。如前所述，合法、合理成为设定行政程序的标准，换言之，合法、合理目前被当作行政程序论证的标准，然而，这种标准却相对抽象，没有具体化，实践中要很好地把握并非易事。 论文代写 http://
4.行政程序论证参加人的确定回旋余地很大。“相关部门”是一个随意性很大的概念，可以理解为有利害关系的部门；但有没有利害关系，其标准掌握在立法部门手中。同时，相对人参加论证的机会也不多，即使参加了也往往因疏于行政业务，而使行政程序论证流于形式，最终使论证成为形式公正而实质不公正的活动。 论文网 http://

5.行政程序论证没有规划、方案和程式，因此，即使有程序论证也是一种无序论证、短期论证、临时论证，其结果是行政程序缺乏内在有机联系，相互矛盾的现象并不鲜见，这在一定程度上制约了行政效率，直接或间接地影响了行政相对人合法权益的实现。

二、行政程序论证的分析框架 代写论文 http://
目前行政程序论证的现状之所以不理想，是受多方面的原因影响，其中有一个重要原因是拘泥于单纯就事论事式的论证。由于每一行政程序所针对的是各个有别的行政行为、行政相对人的参与行政的行为和监督行政行为，[3]因此这种来一个论证一个的论证模式确有其合理性。但这种论证模式所带来的另一后果却是行政程序论证的散乱，容易临时抱佛脚而使论证流于形式。因此我们必须确立一个论证框架，使每一个论证行为都在这个框架内进行，笔者认为这一框架须包含以下内容： 代写论文 http://
1.行政程序论证的主体 代写论文 http://
行政程序论证是一项离不开主体的活动。行政程序论证主体分一般主体和特殊主体两类。  http://
(1)一般论证主体 论文代写 http://
一般论证主体包括制定行政程序的机关，与行政程序有利害关系的机关及与该行政程序相关的行政相对人。  
制定行政程序的机关通常情况下为有权进行行政立法的机关，包括全国人大、国务院、地方人大和国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准较大市的人民政府。既然他们制定出这些程序，当然就有他们的想法、理由，尽管这些想法和理由有时并不一定是合法、合理的。况且多数情况下他们之所以制定这些程序，还是经过深思熟虑的，他们是行政程序论证的本原主体，行政程序论证自然离不开他们。 论文代写 http://
与程序有利害关系的机关主要是指该行政程序所对应的行政行为的作出机关以及有可能受该程序影响的机关，如《行政处罚法》中所规定的听证程序针对的是所有责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政行为以及当事人要求举行听证的行政行为，而作出这些行政行为的机关诸如公安、工商、税务、水利、环保等行政机关，他们当然是听证程序论证的主体。有些行政程序可能只针对某一个特定的行政机关，但是在适用这个程序时，有可能涉及到其他行政机关或组织，这类情况发生于行政协助领域，如海关与公安机关之间的协助，其协助程序或海关行政程序涉及公安机关的权利和义务，则海关和公安机关均可作为该程序的论证人。与该行政程序相关的行政相对人参与行政程序论证是相对人维护自己合法权益的直接体现，行政程序的一大功能是对行政主体行使行政权力的控制，以防止行政主体超越职权、滥用职权。行政相对人通过对行政程序的论证，不仅保护了自己的实体性权利，而且还保护了程序性权利，而程序性权利即从行政程序中衍生。这些程序性权利如要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利、被告知的权利、听证权、平等对待权、要求决定者为决定说明理由的权利等等。  
行政程序参加人由上述机关和人员组成有利于论证力量的总体平衡，因为在论证过程中，各论证主体会朝着有利于维系自己的权力(权利)或利益的方面论证，如若由单一的人或组织或利益关系一致的人或组织组成论证主体，程序最终会沦为为某个主体利益服务的工具。行政程序论证主体的多方性，使得在论证过程中各种论证理由和证据融合，决定了程序是平衡各方权力、权利、义务、利益的产物，以免各方权力、责任、权利、义务明显失衡、偏废。