2018谈抽象行政行为的特征

4080311

　　      　　具体行政行为与抽象行政行为如何区分，涉及到人民法院受理行政案件的界限范围，从1989年颁布行政诉讼法至今，理论上和实践上对此一直存有争论。为了明确区分两种行政行为，1991年5月，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，以下定义的方式界定了具体行政行为。但实践表明，这一界定方式不能充分体现行政诉讼法关于人民法院受理“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的行政案件的规定。因此，最高人民法院在2000年3月10日实施的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（以下称《解释》）中，放弃了为具体行政行为下定义的方式，而改用另一种方法来区分两者。《解释》第三条规定：人民法院不予受理的抽象行政行为“是指行政机关针对不特定的对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。尽管司法解释指出的“针对不特定的对象”和“反复适用”这两个特征有助于界定抽象行政行为，从而将两种行政行为区分清楚，但在实践中，仍然有进一步解释的空间。
　　首先，何谓“针对不特定的对象”？对此理解不同，有人认为是指适用范围上的不特定，也有人认为是指它不发给特定的对象，如果发给特定对象就是具体行政行为。笔者以为含义应是前者，举例说明，如1999年8月23日，人事部、劳动部发布了《关于解除国家公务员行政处分有关问题的通知》，其发布对象从该通知的抬头上看是：各省、自治区、直辖市人事（人事劳动）厅（局）、监察厅（局）；国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门、监察局（室）。可以讲，这一通知的发布对象是特定的。但是，接到这一通知的上述行政机关并不是适法对象，而是执法主体，也就是说，上述各机关接到此通知后，都要将其适用到解除有关公务员行政处分的问题上去。而该通知的适用对象是已经受到行政处分的公务员和未来可能受到行政处分的公务员，在适用对象上是不特定的，因而它是一个抽象行政行为。再如，某一国务院部门给自己的下属单位发布一个价格方面的通知，这一通知是发给其下属单位的，其下属单位是明确的，因而发布对象是特定的，但其适用会涉及到无法确定数量的消费者，因此这一通知也是抽象行政行为。值得一提的是，有些抽象行政行为如行政法规、规章等，并不发给执行机关，而是直接公布，其执行机关出现在这一法规或规章的规定中。因此，这类抽象行政行为易于与具体行政行为区分，而上述抽象行政行为易于混淆。  http://
　　其次，何谓“反复适用”，反复适用是指毫无期限限制的反复适用，还是包括一定时间范围内的反复适用？笔者认为应当是后者。理由非常简单：在一定时间范围内（例如一个月）的反复适用也是反复适用，而非一次性适用；如果将其解释为一次性适用，就不能说通为什么对一个对象适用了此文件后，对其他人仍然能适用这一文件。
　　除了《解释》确定的两个特征外，笔者认为，抽象行政行为实际上还有两个特征：第一，该文件是否具有直接的强制执行效力；第二，该文件针对的事件是否发生在过去。就第一个特征来说，如果有关当事人不执行这一文件，对这一文件是否可以申请人民法院强制执行或依法自行强制执行？如果可以，就是一个具体行政行为，如果不可以，就是一个抽象行政行为。因为规范性文件一定需要执行者的执行——即将其适用到特定对象，正所谓“徒法不足以自行”。而具体行政行为是适用法律规范的结果，所以具有可执行性。
　　就第二个特征而言，行为针对的事实是否已经发生，是我们以往不太重视的一个区分标准。但这一标准在区分两种行政行为时，也是十分有用的。具体行政行为已经是在适用法律规范了，所以它一定是针对已经发生的事实，例如行政处罚是针对已经发生或正在发生的违法事实，是对已经发生的事实作出一个结论；而抽象行政行为所针对的事实是规范发布以后的事实，所以抽象行政行为还需要具体的适用，才能发生效果。可见，具体行政行为是在已有事实的基础上直接适用法律规范，而抽象行政行为是对未来之事作出“假定”、“处理”、“制裁”的规定。