2018依据村规民约的处罚——以明堂村近25年情况为例

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　　      　　先后两部村民委员会组织法都有村民自治组织制定村规民约的规定。[1]在各地实践中，村规民约形式多样，内容广泛，但设定禁令和处罚通常是一个重要内容。村规民约是否可以，或者在什么程度上可以规定对村民的处罚，法律规定不很清晰，涉及具体问题常有争议。然而，引起我兴趣的不是探讨它的法律合法性，而是它的现实图景，它存在的理由和趋势。作为国家治理与村民自治的交汇和冲突，依据村规民约实施的处罚也许正好构成我们观察农村社会治理的一个视点。论文联盟编辑。
　　一些社会学著作提到村规民约中规定的或者村民自治组织施加的处罚，但对于处罚的实际运作尚缺少专门的实证研究。[2]本文试图通过对一个村庄25年来村民自治中处罚的实施情况的描述和分析，为相关研究提供一点素材。文章最后将从事实和规范两个角度，对村规民约所体现和应有的村庄治权进行简单讨论。
　　一调查对象和调查方法
　　被调查的村庄明堂是我家乡，位于浙江东部山区的天台县街头镇，地处两山夹峙的九遮溪谷。离集镇14公里，离县城42公里，有机械路与集镇相通。成年男性均姓“何”，自宋代始迁至此，世代合族居住。至2002年底，全村人口224人，60户。村民普遍务耕，主要出息为竹、树、柴，80年代中期后外出打工经商渐成风气。抛去几个长年在外经商、家财百万计的个体户，2002年村民人均收入约为2000元。 代写论文 http://
　　在行政建制上，明堂自然村在1970年代末至1984年为明堂生产队；1984－2002年，与4公里外山上的雪上村（仅10余户人家）组成明堂行政村；2002年后，又与邻近的两个自然村，组成九遮行政村。1990年代后，当地逐渐以“九遮山风景旅游区”闻名全县，邻近数村以亚父庙建设为中心，以当地老人协会为骨干，合力修路，共同治安，联系密切。1999年，明堂村与邻近6个村庄共同组织了“九遮山景区治安管理委员会”。[4]
　　本文所称的村规民约，指当地村民在不同时期组织的具有自我管理职能的权威机构――主要为村“两委”及近年成立的“九遮山景区治安管理委员会”――制定的各种规约。集体财产的管理和分配、农村宅基地的安排方案等其他内容，因与本文无关，不予讨论。本文使用的“处罚”一词，具有特定含义，包括了在当地村民看来具有制裁性质的各种措施。以现代法律概念论，处罚是一种惩戒性行为，不同于作为补偿性行为的赔偿。但许多情况下，自治组织责令村民赔偿，在村民们看来，也是一种处罚。对于两者在规范意义上的区分，将在后面讨论。
　　之所以选择近25年为考察范围，一方面是由于更早时期的事迹已经湮没难寻；另一方面，在这四分之一世纪中，明堂村与许多村庄一样，已经经历了从人民公社到分田单干乃至今天外出打工、经商成风的巨大变化。 论文网 http://
　　本文所述的具体事例主要来源于我父亲何元清、一位农村老干部的叙述，部分来源于本人亲身见闻，文中具体引用的村规民约都有文字记录。尽管何元清曾参与几乎所有处罚的制定和实施，并在其中起了重要作用，由于主要倚赖他一个人的回忆，难免有些片面和遗漏，甚至细节上的出入。自然，他更侧重他自己的经历。但是，他叙述的基本事实可以相信是可靠的。
　　“解剖麻雀”的方法尽管可以提供相对细致的情况，但对于万千复杂的中国农村而言，其全面性显然有欠缺。我猜想，在以下情况下，可能会呈现与明堂村很不相同的图景：一是村庄内人口众多而又构成复杂，势立分化乃至对立的；二是集体经济发达并为村民依赖的；三是城市近郊，村民利益独立，关系松散的等等。在上述情况下，需要另行调查研究。
　　二处罚依据及其制定
　　自治组织的处罚一般以事先制定并公布的村规民约（有时称“禁令”）为依据。通常，不会以没有事先公布的规约作为处罚的依据，哪怕被处罚行为是国家法律明确禁止的。但在个别情况下，对违反公认的道德准则、具有公共危害性的行为（如盗窃集体林木），即使没有村规民约规定，由村民自治组织给予处罚也并非不可思议。[5]
　　依照村民委员会组织法的规定，村规民约应当由村民大会制定。但该村历次制定的村规民约（包括禁令）从未提交村民大会讨论通过，习惯做法是由“村干部”制定。通常由村主要干部提出动议，并事先拟好草稿，与会人员可能对草稿提一些补充、修改意见，讨论中一般争论不大。在当地，村干部的范围一般指村委会成员和村党支部成员，即“村两委”。有几次，还请下列人员（全部或部分）参加：党员、治保主任、调解主任、民兵连长、妇女主任、团支部书记、人大代表、老人协会会长、村民代表等（这些人也属于广义上的“村干部”，有时戏称“小干部”）。这时，可以算是“两委扩大会议”了。从实际看，只要具有足够权威，“村两委”讨论决定就可以，邀不邀请其他人完全在于“村两委”的自愿。自1984－2002年，明堂行政村村委会、党支部由明堂和雪上两个自然村共同选举产生。但在内部事务管理上，明堂自然村几乎完全独立，尽管有时借用村委会、党支部名义。 代写论文 http://

　　除了本村干部独立制定的禁令，近年还出现了几个相邻村庄联合制定的“联防公约”。1999年5月30日制定的7村“联防公约”，在序言中声明“经七村两委及各村村民代表会议讨论通过”，但事实上并没有各村村民代表会议开会讨论。我看到的只是加盖7村村民委员会公章的打印件。“九遮山景区治安管理委员会”于1999年成立后，在维护治安和实施处罚中扮演了一个重要角色。2000年5月20日，九遮山景区治安管理委员会发出“通告”：“近日天气久晴干燥、河水干涸，本治安管理委员会重申：坚决执行上级有关指示和七村联合公约，对在景区内烧山、捕鱼的予以严厉打击，决不轻贷。望景区人民共同配合，及时举报。”通告盖有九遮山景区治安管理委员会公章，在管委会前还署上街头派出所，但没有盖章。
　　制定村规民约的另一个推动力来自政府。在搞所谓“综合治理”、“依法治理”、“新农村建设”等运动中，在抓计划生育工作中，乡镇政府或者县政府有关部门总是自上而下地要求制定和完善村规民约。有时，乡镇政府和有关部门还提供村规民约的范本供各村参考。例如，《明堂村计划生育处罚办法》就是根据镇政府的要求制定的。又如，天台县公安局在1994年印发该村的《治保会工作制度与规范》的小册子里，就有村规民约的范本，并注明“供参考，请结合实际情况修订”。值得注意的是，该范本中含有处罚的内容：“违者视其情节轻重、态度好坏，给予批评教育，或者经济处罚，直至移送上级有关部门依法处理。”1999年的7村“联防公约”，就是在派出所的直接参与下制定的。该联防公约序言也声明“在公安机关的支持下”制定。至于2000年九遮山景区治安管理委员会禁止烧山、捕鱼的通告，更是依仗了“上级指示”[6]和当地派出所的权威。 论文代写 http://

　　村规民约讨论通过后，用口头或书面方式公布。1990年代前，最常用的形式是在放电影、开社员大会（或村民会议）等场合口头宣布。我小时候，还见生产队长在村庄各个道地边走边喊某项禁令（如“样山禁止斫柴啦”），偶尔还停下来向某个没听清楚的社员解释一下。有件事特别能说明禁令公布方式的非正规：有一次，禁令制定后，待