2018香港宪制发展与行政主导体制

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　　  　　【摘要】 对香港回归十余年来的行政主导体制的认识必须从行政机构与立法机构、司法机构、选民团体和中央政府之间的关系来认识。从香港回归十余年来的实践来看，香港行政机构受到其他权力部门的挑战，特别是立法机构、司法机构和 政治 团体的权力主张的挑战。由于《香港特别行政区基本法》的保障和中央政府的支持，特区的行政主导体制仍然得以维持，但是空间有所压缩。如果欲维护特区的行政主导体制，必须改变行政机构对外部挑战的被动回应，积极行使中央政府对特区的行政授权，并致力于建立广泛的执政联盟。只有这样，才能赢得其他权力部门的尊重和公众的支持，才能真正实现行政机构在宪制构架中的主导作用。  论文代写 http://
　　【关键词】行政主导；香港基本法；宪法；宪制 发展    http://
　　【写作年份】2009年  代写论文 http://
　　【正文】   
　　行政主导体制是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）所确立的香港政治体制。该体制形成于香港的长期政治实践，回归十年以来的实践也证明这种政治体制是符合香港实际情况的、行之有效的政治构架。有意见认为，《基本法》所设计的“行政主导”政体，在实践中既可成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府。[1]更有一种观点认为行政主导不是《基本法》明确规定的体制，因而否定行政主导。[2]随着香港近年来政治体制的发展，尤其在有关普选安排的讨论中，香港政制发展能否保障行政主导也成为重要的考量指标。[3]本文将从《基本法》出发，探讨香港行政主导体制的 法律 和政治内涵，并将进一步基于香港回归十余年来的政治实践，就香港宪制发展对行政主导体制的影响进行分析和讨论。  

　　一、行政主导体制的法律内涵与宪法意义   
　　行政主导的概念最初用于 总结 港英政府下港督所领导的强势政府的特征。英国在香港推行殖民统治期间，港督不但是英女王的代表，同时还有权委任立法局和行政局，形成了独裁式的总督集权体制。特别是香港总督兼任立法部门（立法局）主席，对所有议案有最终否决权。[4]这种体制虽然完全背离民主原则，但是对保障政府的有效管治起到了积极的作用。《基本法》创制过程中，吸纳了港英政府的管治经验，同时结合“一国两制”、“港人治港”、高度自治的原则和精神，在政治体制设计中提出了“立法和行政分开，互相制约，行政主导”的原则。[5]  论文代写 http://
　　具体来说，《基本法》在以下方面的规定体现了行政主导的特点。  代写论文 http://
　　第一，行政长官地位显要。行政长官具有双重身份，他既是特别行政区的首长，代表特别行政区；又是特别行政区政府的首长，领导特别行政区政府。这说明他的法律地位比立法机关要高。他不仅是政府的负责人，还是整个特别行政区的首长。只有他才可以代表特别行政区向中央人民政府述职，与中央人民政府联系；只有他才可以代表特别行政区接待外国元首和政府首脑的来访，进行各种礼仪活动。行政长官的这种崇高的法律地位，就是突出行政的主导作用。[6]   http://

　　第二，在行政与立法的关系中，行政处于主动地位。特别行政区政府拟订并提出法案、议案，由行政长官向立法会提出，政府拥有的立法创议权是行政主导的一大体现；政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程，体现了行政优先；立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案，这方面的法案、议案只能由政府提出，显示了行政主导；立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意，对议员提案权所作的这一限制体现了行政主导；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布，方能生效。行政长官有权拒绝签署法案，发回立法会重议，甚至在一定条件下解散立法会。行政长官拥有的立法相对否决权也是行政主导的重要体现；行政长官决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会作证和提供证据，表明行政在与立法的关系中处于主动地位。[7]   http://
　　第三，行政会议协助行政长官形成了实质上的行政主导体制。由于行政会议的唯一任务就是协助行政长官决策，向行政长官提供意见，因此，它除了在行政与立法之间起相互配合的作用外，实际上还起着集体商议问题的作用。特别行政区的重大决策实际上都由行政长官会同行政会议作出，又由于它的组成人员来自行政机关、立法机关和社会人士三个方面，如果行政机关与立法机关对某一问题存在不同的意见，就会在行政会议中反映出来，因此，行政长官决策时就已经清楚立法会的态度。行政会议角色独特，它的设立也体现了行政主导。[8]  代写论文 http://
　　第四，除了上述制衡制度之外，《基本法》附件二还为立法会规定了一个独特的投票机制。根据附件二的第二部分，有两条途径通过政府提出的法案和个人提出的法案。附件二第二部分第2款规定，政府提出的法案要求获得出席会议的全体议员的简单多数票通过，而由立法会成员个人提出的法案包括对政府法案的修改则需要功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员分别以简单多数票通过。   http://
　　在单独表决制下，政府提出的法案明显比个人提出的法案容易通过。而对于一项个人提出的法案，即使得到大多数人的投票支持，也可能通不过。显然，单独表决制更有助于保证政府法案的通过。实际上，香港回归后仅有极少数个人提出的法案能在立法会中获得足够的支持。因为一项个人提出的法案想要在这样的制度下获得立法会的支持，是非常困难的。在这样的制度设计下，政府提出的法案，如财政预算或别的重要法案则较易获得通过。学者注意到，这一安排也很容易阻止反政府法案的通过。因为在正常情况下，在立法会获得2/3的多数支持几乎是不可能的。[9]   http://
　　第五，在行政主导体制下，行政权对司法权有一定的制约。具体表现在：（1）行政长官有权依照法定程序任免各级法院法官。根据《基本法》，香港行政长官根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，任命香港特别行政区法院的法官。法官在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官可依照法定程序予以免职。终审法院法官和高等法院的首席法官的任免，除依照上述程序以外，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人大常委会备案。（2）特别行政区行政长官有赦免或减轻刑事罪犯刑罚的权力。[10]基本法授予行政长官的这两项职权的结果实际上制约了司法权，体现出行政权力在特区权力构架中的主导地位。   http://

　　值得注意的是，《基本法》虽然吸收了港英时期“行政主导”体制的一些特点，但《基本法》所设计的政治制度与港英政府具有根本上的差异。港英时期港督领导的行政机关服务于英国对香港的殖民统治，在一百多年的时间里，经历了一个由港督行政独裁，到逐渐减少行政集权，再到有限度开放选举条件下相对行政主导的过程。[11]而香港回归以后，港人不再屈居人下，特区实行高度自治，“港人治港”，政治权力回归到香港本地，行政主导必须与香港民主政治的内在要求相适应。因此，同样是行政主导，回归后的行政机关受其他机关的制约，以体现政治权力之间的均衡关系。首先，行政长官要向立法会负责。《基本法》第64条规定：“香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准。”这表明行政长官实行双负责制，既要对中央政府负责，也要对香港人民负责。其次，根据该法第50条和第52条，立法会可以以政治压力迫使行政长官辞职。虽然法律所要求的2/3多数是一个很高的要求，但是如果立法会成员反对行政长官并不断否决政府法案，行政长官将被迫辞职。第三，司法机构可以对包括行政长官在内的行政机关的行政决定进行司法审查，对行政权进行外部制约。最后，行政长官还需要对中央人民政府负责，对《基本法》负责。  论文网 http://
　　由上可见，香港的行政主导体制是一种独特的宪制安排，是对香港立法、行政和司法三者关系的高度概括。《基本法》虽然没有明确采用“行政主导”这一概念，但是《基本法》对三权关系的规定已经清楚地描绘出这一原则。理解行政主导体制，必须从《基本法》出发，通过《基本法》对不同权力之间的关系来认识行政权力在香港政治构架中的作用。不但如此，理解香港行政主导体制的作用和发展，也必须从行政机构与其他权力机构之间的关系出发，而不能局限于行政机构本身，或者仅以行政权与立法权的关系来认识行政主导体制。  论文网 http://
　　二、香港宪制的新发展及其对行政主导体制的影响  论文网 http://

　　香港特别行政区在1997年成立后，围绕行政主导原则的内容和实施产生了一些问题。例如，立法会对政府主要官员投不信任票，这是《基本法》没有规定，但却富有争议的实践。在最近有关普选的讨论中，也涉及到是否影响行政主导体制的讨论。这些实践和讨论都对香港的行政主导体制提出了一些问题：一方面，特区作为一种崭新的体制，在运行中不可避免地会出现这样那样的问题；一方面，在香港，行政主导作为一项宪法性的基本原则，其内涵和外延需要经由实践不断明确。  论文代写 http://
　　（一）立法会扩权及其对行政权的影响  论文代写 http://
　　如上所述，行政主导是指在香港的政治构架中，行政机构和立法、司法机构相比，具有更大的主动性，处于相对优势。在基本法的创制过程中，行政主导是和立法主导相对而言的一种政治体制，起草《基本法》时，要规定行政主导这一点是比较明确的。[12]不过，特区成立之后，由于政治生态和政府管治的实际状况，出现了立法会扩权的情况，对特区的行政主导体制产生了一定影响，具体表现为立法会发动对特区政府主要官员的不信任动议。  论文代写 http://
　　最早的不信任案于1999年启动。当时香港立法会议员吴霭仪因不满律政司司长梁爱诗对胡仙案及港人在大陆子女在港定居案的处理方式，于2月间对梁爱诗提出不信任动议。立法会于3月11日经过4个多小时的辩论后，由于多数议员的反对，否决了由吴霭仪议员提出的对律政司司长不信任案。1999年至2000年间，“居屋角短桩事件”在香港社会，特别是立法会中引起激烈反应。立法会议员甚至在会中对房委会主席王葛鸣及房屋署长苗学礼提出不信任议案。当时董建华特首对房委会高层表示支持，认为该案件之所以被揭发，是房委会努力调查及检讨各项工程的结果。不过，立法会还是通过了不信任案。王葛鸣在立法会通过议案之前，先自行辞职，房屋署长苗学礼则坚拒辞职——立法会虽可以通过不信任案，但却不能要不受信任的人辞职，因为依据《基本法》，立法会无权过问主要官员和政府公职人员的任免。  论文网 http://
　　2002年，董建华于其第二届任期开始不久，宣布废除“公务员治港”方式，推行仿照美国部长制度的“高官问责制”。在问责制下，各问责政策局长直接向行政长官董建华负责。[13]尽管问责制推行之初，社会各界也曾经有不同的评价，[14]但总体上是加强了以行政长官为核心的管治团队。不过，问责制也为立法会“倒阁”提供了制度上的依据。问责制实施以来，基于各种原因，在舆论的压力下局长纷纷因“私人原因”下台，包括前财政司司长梁锦松，前保安局局长叶刘淑仪和前卫生福利及食物局局长杨永强等。局长向特首负责有演化为向立法会负责的趋势。2003年3月，民主派利用香港财政司司长梁锦松“购车事件”，提出对梁的不信任案，在立法会辩论后未能通过。但是7月1日，由于香港 经济 出现问题，民生遇到较大困难，再加上《基本法》第23条立法和SARS事件，市民对政府的不满达到顶峰，约50万市民参加“七一”游行。2003年7月15日，廉政公署完成对梁锦松的调查，把报告交给律政司决定是否起诉，并知会行政长官董建华。7月16日，在保安局局长叶刘淑仪请辞之后，梁锦松随后亦提出请辞。由于梁锦松随时可能被起诉，为避免出现在位主要官员被起诉的尴尬情况，这次董建华无奈地接纳了，并报请中华人民共和国国务院批准。梁锦松的职位其后由工商及科技局局长唐英年接任。[15]  论文网 http://
　　立法会的不信任案虽然不具有法律上的效果，但是其所形成的政治压力导致被问责的主要官员辞职，逐渐形成了一种“内阁制”式的问责体制。  论文代写 http://
　　（二）司法扩权及其对行政权的影响   http://

　　香港回归之后，根据《基本法》设立了终审法院，并赋予其解释基本法高度自治范围内条款的权力。终审法院对《基本法》的授权采取能动主义的理解，积极采取司法行动，对特区的立法和行政权力进行合宪性审查，从而导致司法权力的扩张。   
　　就司法和行政的关系而言，最具有代表性的案件是1999年吴嘉玲诉入境事务处主任案[16]以及2006年梁国雄及古思尧诉香港特别行政区行政长官案。[17]在吴嘉玲案中，港人在内地所生子女违反《入境条例》滞留香港，入境事务处决定这些人士属于非法入境。但是《入境条例》本身受到质疑，被认为与《基本法》不一致。通过该案，终审法院申明，法院有权审查行政部门的行为是否符合《基本法》，假如裁定有关行为不符合《基本法》，法院可判决有关行为无效。法院行使这项权力的时候是在履行它在《基本法》下的宪制角色，根据宪法监察政府的行政部门，确保其依《基本法》行事。[18]基于这样的权能，终审法院裁定《入境条例》违反《基本法》的相关内容而无效并予以删除，[19]并裁定撤销入境事务处处长的相关决定。值得注意的是，当终审法院充任宪法监督者这一身份的时候，司法的权威就已经超越于立法和行政权之外了。   
　　基于这种“超然”的地位，香港司法机构审理了多起影响政府管治权的案件。其中比较重要的有：海外公务员协会诉公务员事务局局长案[20]、海外公务员协会诉行政长官案[21]、新界非原住村民选举权争议案[22]、陈树英诉香港特别行政区行政长官案[23]、公务员减薪案[24]、香港特别行政区对杨美云及其他人士案[25]、梁国雄及其他人诉香港特别行政区案[26]，等等。这些案件涉及到香港的公务员管理体制、香港政府的市政管理、香港的区域组织和基层组织选举，以及立法会的议事规则等。此外，终审法院还在其他案件中加重了政府的证明责任，要求对涉及基本权利的限制应当作狭义的解释，而证明有关限制合理性的责任在政府。[27]  论文网 http://

　　最近一起对香港行政和立法权的运行发生重大影响的案件则是梁国雄及古思尧案。在该案中，原告要求裁定《电讯条例》第33条及《执法（秘密监察程序）命令》无效。《电讯条例》第33条授予行政长官权力，规定每当行政长官认为为公共利益而有此需要时，可以截取通讯。而《执法（秘密监察程序）命令》则授权执法进行秘密监察。原审法庭于2006年2月9日作出判决，认定上述条例违宪。法官还认为，行政命令虽然合法，但是不能成为《基本法》第30条所指的“法律程序”。不过，法庭考虑到执法机关如果被撤销有关调查权力，可能会对维持法律和治安造成严重影响，因此裁定自原审法庭作出判决起计的6个月内继续有效及具有法律效力（“暂时有效命令”）。案件上诉到终审法院以后，终审法院判决上诉得直，并推翻暂时有效命令。为了让当局可制定补救法例，终审法院延迟实施行政命令和《电讯条例》第33条违宪的声明，即由原审法庭于2006年2月9日作出判决的日期起计，延迟6个月实施，至2006年8月8日为止。终审法院的判决书述明：“政府在上述有关宣告延迟实施的期间内，可依据已被宣告违宪的规条行事，而不违反任何实施中的宣告。然而，尽管有此延迟实施安排，政府并不能就其依据已被宣告违宪的规条行事而获得可免承担任何法律责任的保障。”[28]  论文代写 http://
　　特区司法权的扩张对行政主导既有直接影响，也有间接影响。第一，特区司法机构，特别是终审法院作为特区的“违宪审查”机关，行使监督和制约立法会和行政机构的权力，提高了司法机构的地位。特区司法机关行使“违宪审查权”突出了“三权分立”，对“行政主导”具有消解作用。第二，由于特区政府对立法的主导性作用，法院对特区立法的任何违宪宣告都间接否定了政府通过立法所要表达的意愿和政策。第三，特区法院在行使违宪审查权时，除了宣告相关法条或条例违宪，还采取了修正法条用语、增删法条内容等形式，因而实际上起到了修改法律和直接立法的作用。就前述古思尧案件而言，法院不但宣告相关条例和行政命令违宪，还为当局创制补救条例设定了时间。这一实践实际上导致司法机关指导行政立法的结果。虽然所有的违宪审查都或多或少地对新的立法具有指导作用，但是就时间和内容进行此类非常具体的指导，即使在其他实行司法审查的地区也非常罕见。此后，2006年8月，《截取通讯及监察条例》生效，法官取代了行政长官而被授权决定是否采取截取通讯秘密。[29]  论文网 http://
　　由于香港司法机关在裁决案件时趋向于采取一种形式主义的思路，忽视法律政策的效果，因此，许多判决虽然看似维护了法条，但是却留给政府和社会一系列棘手的社会问题。例如，在庄丰源案中，法院裁定凡在香港所生的 中国 籍子女都拥有永久居留权。[30]这一裁决结果“鼓励”了内地孕妇赴香港生育，甚至挤占本地孕妇的生产资源，引发香港孕妇的抗议。[31]近年来，司法机关也开始反思其处理政治问题的正当性及限度，提高了司法审查的受理标准。[32]毕竟行政机构的主导性与其需要承担的政治责任是联系在一起的，而司法机构的任期使之实际上不承担政治责任。这一认识对行政主导的实现是有利的。不过，在司法和行政的关系中能否体现行政主导的特点，还需要进一步的实践。   http://
　　（三）香港政制发展对行政主导体制的影响   http://

　　香港作为单一制国家的一个地方行政区域，其政治体制是由中央通过法律加以规定的。《基本法》是一部规定香港特别行政区制度的宪制性立法，特区政治体制是其最重要的内容之一，而香港的政制发展应当在《基本法》所设定的框架下进行。不过，《基本法》对香港政治体制的规定不都是刚性的。在特首和立法会选举方面，就预留了空间：《基本法》第45条和第68条订明，有关的选举办法根据香港的实际情况和循序渐进原则规定，最终达致普选产生的目标。为便于对选举安排作出修改，附件一和附件二确定了一套修改办法，规定如需对两个产生办法进行修改，有关修改必须经立法会全体议员2/3多数通过，以及经行政长官同意。此外，有关行政长官的产生办法的修改，必须报全国人大常委会批准，而立法会产生办法的修改必须报全国人大常委会备案。显然，有关的修改必须在立法会、行政长官和全国人大常委会履行各自的责任之下方可生效。可见，《基本法》对香港实行普选的条件从实体和程序两方面作出了限定：就实体而言，需要满足符合香港实际情况的要件；就程序而言，需要满足循序渐进原则和经中央和特区两个层面同意的程序。   
　　除了上述原因，以下两方面的情况也是导致香港普选问题升温的重要原因：  论文代写 http://
　　其一，随着香港回归后政治团体的发展，普选越来越多地进入香港的政治议题。以政治团体的注册人数和在历次立法会或区议会选举中党团成员所占议席为标准，香港形成了四大党团：民建联、民主党、自由党、公民党。此外，还有其他人数较少、在立法会中议席较少的党团。[33]这些党团又被区分为建制派（或亲中派）、中间派与反对派（或泛民派）。其中，建制派更趋向于维护既定的行政主导体制，而反对派则趋向于三权分立、权力制衡的体制。各党派基于政治理念的差异和追逐政治领导地位的天然属性，不同程度地要求开放特首和立法会选举程序——就特首选举而言，要求实现特首普选；就立法会而言，要求扩大立法会议员中直接选举（普选）产生的议员份额。这就是香港的“双普选”要求。  论文网 http://
　　其二，就《基本法》而言，附件二清楚列明立法会第一届、第二届及第三届的产生办法。但附件二对第四届及其后各届的立法会的产生办法，则未有明文规定。这一方面导致对2007年立法会的组成法律依据的讨论，另一方面似乎也为2007年以后实行双普选提供了依据。   http://
　　基于上述制度性原因，加之香港回归之初，政府管治经验不足，引发了一些争议，因此在回归之后十余年内，香港舆论就普选问题多次展开了论战，甚至引发了争取普选的大游行，要求实行“双普选”。[34]  

　　2007年7月，香港政府发表《政制发展绿皮书》，就普选行政长官的普选模式、立法会的普选模式、普选行政长官及普选立法会的路线图及时间表等，分别提出多个方案咨询市民，其后行政长官将政治改革报告提交全国人大常委会。2007年12月29日全国人大常委会以全票通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及普选问题的决定》（以下简称《决定》）。按照《决定》，2012年的行政长官及立法会选举，在不实行普选的前提下，可以作出符合循序渐进原则的适当修改。《决定》又明确了加17年行政长官的选举可以采用由普选产生的办法，而在行政长官由普选产生以后，立法会的选举亦可以采用全部议员由普选产生的办法。  论文代写 http://
　　至此，全国人大常委会的决定为香港政制的发展迈出重要步伐，且奠定了宪制基础。可以想见，在未来特首实行普选而立法会半数议员实行普选的情况下，党派的作用将进一步扩大。不过，围绕普选的争议并未结束。除了涉及社会经济条件之外，普选对行政主导体制的影响也是重要的考量因素。支持普选的意见认为，普选有助于树立特首的权威，并且获得议会多数的支持，避免立法会与行政机构互相牵制。而反对普选的意见则认为，特首应当避免党派立场，保持政治中立，这样才能树立权威。如果特首普选与政党竞争挂钩，那么立法会中的反对党 自然 会成为政府的反对党，立法会与行政机构的牵制就不可避免，这样会削弱行政机关的权力。   
　　三、对香港行政主导实践的评价与展望   http://
　　十余年来，《基本法》所确定的政治体制整体运行良好，同时实践中也提出了一系列值得探讨的新问题。对于这些来自立法机构、司法机构以及政治团体的新的权力主张，特区政府的回应方式不同，对行政主导体制产生的影响也不同。  论文网 http://