2018美国证券执法中的行政法官制度

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　　  　　【摘要】  现代 资本市场对证券执法提出了统一性、专业性、独立性、高效性、权威性的要求。美国依托自身实践， 发展 完善了SEC行政法官制度，在发挥其专业、高效等突出优点的同时，秉承制衡、救济的宪政司法基本原则，从人事任免、职权范围、程序安排、司法审查等方面加以规范约束，确保其独立性和公正性。  论文代写 http://
　　【关键词】行政法官；证券执法；司法审查；美国证监会  代写论文 http://

　　【正文】  代写论文 http://
　　1929年美国股市崩盘以及随之而来的 经济 大萧条，催生了其1933年《证券法》和1934年《证券交易法》，政府主导型的联邦证券监管体制由此建立。《证券交易法》第4（a）条授权成立美国证券交易委员会（SEC）。自成立时起，SEC先后尝试过多种不同的组织架构。目前的组织机构属于功能性而非法定型，内设公司融资部、投资管理部、市场监管部和执法部等四大运营部门、19个办公室以及11个区域办公室，职员总数约3500名，其预算来自于美国国会。[1]  代写论文 http://
　　设立初期，SEC拥有的执法权相当有限，仅限于通过法院发出的司法禁令（injunction）和针对被监管对象的行政处理程序（Administrative Proceedings）。从二十世纪七十年代开始，SEC积极寻求更多的执法手段，诸如任命接管人（RecEivers）、成立特别董事会委员会、没收非法所得、免除上市公司有违法行为董事与高管的职务等，当然，这些措施也大多需要通过法院才能实现。1990年的《证券执法救济和小额证券改革法》（The Securities Enforcement Remedies and Penny Stock Reform Act ）赋予SEC更多的执法权，不仅授权SEC通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段，还授权SEC直接对被监管对象处以罚金、向违法行为人甚至潜在的违法行为人发出停止－禁制令（Cease-and-Desist Order）等。[2] 此外，该法还进一步授权SEC在行政程序中采取民事制裁措施，而在此之前，SEC通过法院行使的执法权，与其说是惩处违法行为，毋宁说是制止和纠正违法行为。[3] 安然事件后，2002年《萨班斯－奥克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act）进一步拓展了SEC的执法权限，授权SEC没收首席执行官和首席 会计 师非法所得、向法院申请冻结令、对上市公司的高管和董事实施市场禁入、建立公平基金（Fair Fund）以没收和罚款的收入赔偿受害人等。[4]  

　　截止目前，SEC的执法权力主要包括调查权、传唤权、账户冻结权、搜查权、起诉权、刑事案件移送权、行政处罚权等，可实施的行政处罚种类包括：签发停止－禁制令、阻止令(Stop Order)、撤销从业许可(Revocation of license)、禁止在券商处供职(Bar from association with a broker-dealer)、中止许可、限制从业人员或机构的行为和业务种类、谴责(Censure)；对与证券有关的行业（律师业、会计师业）从业人员进行谴责或取消其在SEC前执业的资格；返还违法所得；罚款；禁止担任公众公司的董事和高级管理人员(Officer and director bar)等。  论文代写 http://
　　一、SEC行政法官的 法律 渊源和功能比较   http://

　　早在1946年《联邦行政程序法》颁布之前，美国行政程序中就已确立了听证制度，并且有了政府官员充当听证审查官主持行政裁决的实践。1906年《州际贸易法》修正案授权州际贸易委员会（ICC）可以任命审查官（Examiner）以接受证据。[5] 1972年，文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官（Administrative Law Judge, ALJ），表示听证审查官的工作性质基本上和司法官员相同。美国国会在1978年《联邦行政程序法》修订时，通过立法形式对此进行了确认，改称听证官为行政法官。有关行政法官的法律主要见于《联邦行政程序法》、1978年《文职官员改革法》、1934年《证券交易法》以及SEC的《行为规范》。  代写论文 http://
　　（一）行政法官的选拔和任用   
　　行政法官的选拔和任用，具体是由隶属于国会的行政法官人事管理办公室（OPM）负责。OPM通过公开渠道公布其招聘行政法官的信息，申请成为行政法官者必须满足OPM预先设置的一些基本条件。预审通过后，OPM成立专家小组对申请人的品行进行评价，并进行笔试和面试。SEC可以从成绩前50%或者更低比率的申请人员中，完全依据自己的独立判断，遴选出合适人选充当行政法官。[6]  论文代写 http://
　　《联邦行政程序法》禁止SEC对行政法官施加控制，也不允许其对行政法官进行绩效评估（Performance Evaluation）。[7] 1978年通过的《文职官员改革法》重申了《联邦行政程序法》中禁止对行政法官进行绩效评估的规定，将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。[8]   
　　(二）行政法官的独立性   http://

　　行政法官根据《联邦行政程序法》的明确规定而具有的权力是一种法定权力，不需要SEC另外委任；没有法律明文规定时，SEC不能剥夺行政法官根据法律所享有的权力。但SEC在符合法律规定的范围内，可以制定法规，规定上述权力行使的方式,如SEC的《行为规范》。SEC行政法官虽然是SEC的职员，但因其职责，需要保持相当的独立性。首先，他们通过专业水准选任体系任命，既要通过竞争性极强的 考试 ，还要具有相关领域的实践经验。其次，他们不接受机构的绩效考核，行政法官的分级和薪资水平由行政法官人事管理办公室确定，SEC没有发言权。再次，他们不能被分配从事其他与他们的司法职能无关的工作。最后，SEC对行政法官进行纪律处分也必须由品行体系维护委员会（Merit System Protection Board, MSPB）进行，SEC必须有足够理由才能对他们处分或解除职务。除非MSPB认为行政法官的行为有严重的不适当、恶意滥用职权或多次违反司法行为公认的行为标准，才可以对行政法官进行处分或解除职务，而不能仅仅基于行政法官意见的内容或案件审理行为作出以上处罚。  论文代写 http://
　　（三）行政法官与司法法官  论文代写 http://

　　美国《联邦行政程序法》和后续的修正及相关法律中，规定了行政法官不受SEC及其他官员的干预，并授予行政法官与司法法官类似的审判权力，但这并非意味着它就与司法法官享有完全相同的地位。SEC行政法官对案件只有初步裁定权或建议权，对案件的最后决定权掌握在SEC手中；相反，司法法官则有完全的决定权，并且奉行法官个人独立原则。司法法官的地位受到美国宪法第三条的保障，很多甚至任职终身。司法法官不仅对民事、刑事案件具有广泛的管辖权，即便是对行政法官的上诉案件也具有管辖权。司法法官具有极高的社会地位、名誉和司法权力。行政法官只有单行法律规定的保障，有任期限制，非终身制。虽然行政法官的数量超过司法法官，而且正在迅速增长，但他们的声望尚不如司法法官。此外，与宪法第三条规定的司法法官不同，行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权。[9]   http://

　　二、SEC行政法官的体制架构和职权范围   http://

　　（一）行政法官办公室  论文网 http://

　　SEC根据《联邦行政程序法》建立行政法官办公室。SEC行政法官办公室由首席行政法官和一定数量的、独立的行政法官组成。根据《联邦行政程序法》第551-559节和联邦证券法律有关规定，行政法官办公室的主要职责是在由SEC发起的行政处理程序中主持听证和做出初步裁决。行政法官的职责主要是主持听证程序和裁决由SEC启动的有关违反证券法的案件。当SEC启动一个公开的行政处理程序后，它会将案件提交给行政法官办公室，行政法官办公室把案件移交给一名行政法官处理。行政法官处理一个类似于在联邦法庭中没有陪审团的公开听证。像联邦法官一样，行政法官有权发出传票，决定案件的进展、决定接受证据等。在听证完结之后，行政法官应当做出初步裁定；但SEC对该初步裁定可以作出审查，掌握最后的决定权。   
　　（二）首席行政法官  论文代写 http://
　　首席行政法官除承担《联邦行政程序法》下关于行政法官的职责外，还承担SEC授权的与其在《联邦行政程序法》下职责对应的其他职责。首席行政法官是行政法官办公室的行政首脑，除为维持行政法官的独立性而不得干预行政法官处理行政程序外，对行政法官办公室其他事务的正常运作负责。因此，他实际上扮演着行政法官办公室和SEC之间的联络人角色。除SEC另有规定外，首席行政法官具有SEC的以下法律授权：  论文网 http://
　　根据1933年《证券法》、1934年《证券交易法》、1935年《公共事业控股公司法》、1939年《信托契约法》、1940年《投资公司法》和《投资顾问法》、1970年《证券投资者保护法》、以及SEC《行为规范》102（e）条款，在行政法官处理的有关程序中：a.某一行政处理程序启动后，决定听证的时间和地点；b.指定行政法官；c.推迟或中止听证，或调整听证的开始时间，如果需要，可以加速或取消该听证；d.批准同意延长提交书面文件的时间限制；e.同意提交的简短文件超过50页；f.在被指定主持听证的行政法官无法履行职务时，签发要求证人出席和提供证词的传票，签发要求当事人在根据任何一方当事人的要求而指定的听证地点提交书面或其他有形证据的传票；g.其他权力，如根据1934年《证券交易法》以及1940年《投资顾问法》，对于申请是否作出驳回决定的程序中，准予延长作出结论的时间。  代写论文 http://
　　当首席行政法官无法履行职务时，根据首席行政法官或SEC的授权，行政法官也可以获得授权，行使首席行政法官的上述职责。  论文代写 http://
　　（三）行政法官  论文代写 http://
　　行政法官主要具有两方面的权力，即听证的权力和裁决的权力。行政法官的听证权力主要体现在《联邦行政程序法》第556节（c）款的规定；而行政法官的裁决权力，主要规定在《联邦行政程序法》第554节（d）款和557节（b）款。根据上述后两款规定，行政法官可以作出两种裁定：初步裁定（Initial decision）和建议性裁定（Recommended decision）。相对于SEC做出的最终裁定（Final decision）而言，这两种裁定一般称为预备性裁定（Preliminary decision）。  代写论文 http://
　　（1）行政法官的听证权力  论文代写 http://
　　根据SEC的《行为规范》，听证由SEC委员会或其指定的听证官（Hearing Officer）主持。听证官包括行政法官、不构成委员会法定决策人数的数位委员、单个委员以及其他经正式授权主持听证会的人员。实际上，美国SEC的行政裁决都是通过行政法官来进行的，SEC委员参加听证的情况很少。  论文代写 http://
　　根据《联邦行政程序法》第556节（c）款及SEC《行为规范》第111条的规定，SEC行政法官具有以下的听证权力：a.主持宣誓和誓言；b.根据法律的授权签发传票，或者取消、废除及更改该传票；c.接受有关联性的证据，决定是否接受证据以及要求提交证据。行政法官裁定所提供的证明及是否采纳相关证据，并不严格适用普通法证据规则；d.记录证言或者授权记录的证言。记录证言是指记载法庭以外的证言；e.规范听证的过程以及当事人及其代理律师的行为；f.举行听证前的会议以及SEC《行为规范》第221条规定的其他会议；g.决定程序上的请求和其他类似问题。比如：根据当事人或行政法官自己提出的动议，决定退出听证程序；审查要求更正初步裁定中的明显事实认定错误的动议等。  论文代写 http://

　　（2）行政法官的裁决权力  代写论文 http://
　　SEC在符合《联邦行政程序法》和其他授权法的范围内，可以授予行政法官一定的权力。根据1934年《证券交易法》第4A 条，除非SEC另有命令，SEC授权行政法官以下权力：a.在其主持的听证程序中，做出初步裁定；除非参与听证的所有当事人均放弃该初步裁定，并且SEC随后并没有要求行政法官仍须做出初步裁定，以及在其他任何程序中，SEC要求行政法官去做出该初步裁定；b.根据SEC《行为规范》第531条，签发一份暂停、限制或终止任何临时制裁的单独命令。第531条是关于长期命令的初步裁定条款，而有关临时命令的定义规定在《行为规范》第101条(a)(11)。行政法官在受《联邦行政程序法》第556节管辖的任何程序中，要做出初步裁定[10]，但根据《行为规范》第202条，如果当事人一致弃权，并取得行政法官的同意，可以不做出初步裁定。而且，即使存在任何该种弃权，或即使在不受第556节管辖的程序中，SEC也可以命令做出初步裁定。行政法官可以自行决定，在作出初步裁定前的任何时间对口头辩论进行听审。初步裁定应当包括的内容有：所发现的事实和结论；做出裁定的理由或基础；记录中所有相关的重要事实、法律或者自由裁量；命令、处罚、救济或者拒绝等等。  论文代写 http://
　　行政法官在听证结束后，可以做出的另外一种决定为建议性裁定。[11] 一般认为建议性裁定和初步裁定的区别是前者只有咨询性质，必须被行政机关接受才有效力。初步裁定已经发生效力，只在当事人不服提出要求或者行政机关主动复审、并另做其他决定时才失去效力。建议性裁定则一定要由行政机关接受之后，才能生效。因此行政法官要对自己所选择的裁定形式予以说明。初步裁定适用于按常规方式，把普遍性规则适用于具体情况的案件，为了加快裁决的进程，由行政法官作出决定，SEC保留做出最后裁决的权利。而建议性裁定的适用，则更适合于对新领域政策问题的探索，具有开拓的性质，行政法官对这些问题只是提出建议。因而，可以用建议性裁定作为“探路石”来探询特定领域的政策标准。[12]