2018政社互动：创新社会管理背景下的行政法新模式

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　加强和创新社会管理，①是当前和今后一个时期我国在经济社会发展建设中必须把握好的重点工作。党的十七大报告提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。胡锦涛总书记在2011年5月30日中共中央政治局会议上也提出加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策，科学管理、提高效能的原则。可见，在社会管理格局中，政府并非社会管理的唯一主体，社会管理的主体除政府外还包括公众以及由公众组成的社会组织。社会管理社会化、社会管理主体多元化也是现代社会发展的必然要求，也是社会管理模式创新的必然方向。加强和创新社会管理，关键是做好政府依法行政与社会自治管理的有效衔接和良性互动。
　　一、政社互动的背景及其积极意义
　　随着社会分工的日益专业化和社会事务管理的复杂化，行政机关独立应对纷繁复杂的社会变化日益显得捉襟见肘，政府管不好也管不了。为使行政机关应对社会变迁的情势，越来越多的法律并不直接、具体地进行利害调整，而是仅仅提供利害调整的平台，将实际的利害调整任务委任给行政过程。行政机关在行政过程中借力完成行政目标已经成为普遍现象，行政机关除相互之间协助之外，还广泛地采用借助公众参与、社会协助的手段。正如翁岳生先生所言，行政对内必须讲求协调、沟通与协助，对外则应力求其决定为人民所接受。是以，在一个民主、多元、现代（专业化）的社会中，行政部门于个案裁决或政策拟定时，须加强与人民之间的沟通与协调。②与此公众参与、社会协助的辅助功能观点不同的是，澳大利亚学者Aronson认为，相对于现代经济的混合经济性质（国家与私人资本分担生产者的角色），现代国家实际实行的是一种混合行政（mixed administration）体制。③于是，合作行政、协作行政、互动行政等新型行政理念日益为现代行政法治模式所接受。④2007年《国务院关于加强市县法治政府依法行政的决定》提出，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制、充分发挥社会组织的作用。市县政府及其部门要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。实施社会管理、提供公共服务，要积极与社会组织进行合作，鼓励、引导社会组织有序参与。因此，无论从行政管理体制改革还是社会管理体制改革，多元的社会管理主体有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于政策的制定、信息的提供、公共服务的提供和矛盾的化解等领域，有助于为公众提供高质量、差异化的社会公共服务。 思想汇报 http:///sixianghuibao/
　　政社互动（Government-Society Interaction，简称GSI.）是对政府与基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与社会管理，形成政府与社会协同配合、良性互动治理模式的概括。⑤英国学者J. Kooiman教授认为，近年来，公共治理的主要发展趋势日益显示出从民营化向政府与社会平衡发展的转变这种政社互动的新模式可以在社会福利、环境保护、教育和规划等领域内被普遍观察到，该模式的目的明显在于探索处理治理过程中的新问题及其相应责任，⑥从我国来看，政社互动是社会稳定与和谐的安全阀和助推器，⑦也是推动行政管理方式创新、实现社会管理法治化的必然要求，是不可逆转的潮流所向。具体来说，政社互动的积极意义体现在以下几个方面：
　　②翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第21页。
　　③关于混合行政一词，参见Mark Aronson， A Public Lawyers Responsible to Privazation and Outsourcing，in The Province of Administrative Law，Michael Taggart ed.， Oxford，UK：Hart Publishing，1997.
　　④参见陈峰、黄学贤：《协力行政的兴起及其行为型态探析》，载《求是学刊》2010年第1期，第74页。  http://
　　⑤参见胡伟华、陈峰：《政社互动：苏州市社会管理法治化的实践与思考》，资料来源于江苏政府法制网：http：//www.jsfzb.gov.cn/art/2011/12/23/art_76_22855.html，最后访问时间：2012年5月12日。
　　⑥J. Kooiman，Social-Political Governance： Introduction，Modern Governance： New Government-Society Interactions，SAGE Publications， 1994，pp.18. 论文代写 http://
　　⑦参见汪霞：《困境与选择：我国社会转型期的政社互动》，载《哈尔滨学院学报》2007年第11期，第43页。
　　⑧零和博弈是指这样一种状态：参与博弈的一方利益的获得是以牺牲另外一方的利益为代价，大家的利益总量没有增加。第一，政社互动是构建和谐社会关系的必然要求。政社互动的理念带给公共行政一个重要启示在于：政府与社会之间不应该是相互对立、相互冲突的关系，而应该是和谐共存、相互支持、互助合作的关系。然而传统行政实践存在一个特点，即将社会（公民、法人、社会组织等）作为相对方来对待，无论是行政执法领域还是公共服务领域，行政管理焦点都在于对相对方产生最终影响的目标规制，似乎公民除了作为行政相对方的角色外别无选择。这种将政府与社会设置成冲突双方零和博弈⑧的研究思路显然不能适应发展和谐社会的进一步要求。而政社互动促进社会和谐体现两方面：第一，由对象到伙伴，政社互动有助于形成和谐的行政关系。传统的行政管理往往以政府与社会之间的定纷止争为目标定位，即强调彼此之间不冲突或减少冲突作为既定价值和目标。但是政社的协调、和谐还不仅仅停留于此，行政的职能完全可以进一步促进政府与社会之间的合作和双赢。这就需要将公民、自治组织、社会组织等社会主体除作为对象还可以作为伙伴来对待。只有这样的政社互动关系才是最优的博弈关系，才是真正的和谐关系。第二，政社互动形成多元利益的协调场域，有助于建设和谐的法治社会。政社互动正是公民积极有效参与行政过程的集中体现。政社互动在利益主体和利益内容日益复杂和多元化的背景下产生，实质上提供了一个多元利益表达、博弈、协调和保障的平台，特别是有助于不同利益冲突的化解，有利于多元利益的统筹兼顾。通过协商、协助、合作等方式可以增强相对人对于行政的认同感，使社会走上良性发展的轨道，有利于社会关系的稳定，更有助于法治社会的建设。  
　　第二，政社互动有助于推动公共行政民主化的发展。政社互动体现了社会主义民主建设发展，也是公民有序参与行政的重要形式。按照俞可平教授的观点，??主的发展是有相应的政治、经济和社会条件的，在已经取得的政治民主的成就和经验的基础上，在发展民主政治的速度和力度将与既定的社会经济体制和经济发展水平相一致上，即在一定存量的基础上，特别主张先在存量不动的情况下，找到不断进行增量改革的空间，鼓励政府创新。同时，他倡导以疏为主的动态稳定来替代传统以堵为主的静态稳定。如公共听证会、舆论调查、信访、恳谈会等一些新的机制便是很好的例子。用他的话说，动态稳定旨在通过协商而非压制维持秩序。这样就把原来的平衡给打破了，建立了新的平衡。⑨一定程度上可以说，我国民主发展模式走的就是一种渐进的、有序的民主发展路径。党的十七大报告提出坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，再次肯定了扩大有序的政治参与对社会主义民主的重要性。政治参与是民主重要的衡量指标，也是实现民主的重要途径，追求法治下的公民参与则是公民有序参与政治的必然要求。政社互动有助于打破政府对公共事务的垄断，提供政府与社会力量之间在行政管理中进行密切合作的机会，通过公民组织化的形式（如社区组织、社会组织等）实现了公民有序参与，预示着单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变，是行政民主化的进一步深化和发展。因此，探索政社互动有助于进一步探寻公民有序参与政治的法治化路径，更有助于通过积累行政过程中的增量民主来实现政治社会的动态的稳定，以期达致