20182013年行政诉讼法修正案草案的“张”与“弛”

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2013年行政诉讼法修正案草案的张与弛
十二届全国人大常委会第六次会议于2013年12月23日在京召开。值得注意的是，本次常委会对行政诉讼法修正案草案进行了初次审议。事后该草案在中国人大网上公布，面向社会公开征求意见。
　　虽然自1989年以来我国《行政诉讼法》颁布施行已有二十多年的时间了，但是，我们不能忽视其在运行过程中所面临的问题或障碍，立案难、审理难、执行难三大顽疾仍在深深地困扰着我们，这严重削弱了《行政诉讼法》立法宗旨，即规范和制约行政权，保护公民权。正是为了应对和解决这些问题，《行政诉讼法》开始了自颁布以来的第一次大修。那么，这次大修到底在哪些方面有所改进或完善呢？
　　一、强化对法院的受理程序约束，破解立案难题
　　我们知道，一个诉讼程序通常遵循着当事人起诉法院受理立案审理裁判这一顺序而开展的；也就是说，一旦前一程序难以启动或者遇到了障碍，后一程序便不能进行；再进一步说，当事人起诉以后，法院不受理（不论原因为何），那么接下来的诉讼程序便无法进行，当事人的诉讼权利也就难以得到保障。对于行政诉讼而言，问题恰恰首先出在这一环节上，即体现我们所说的立案难的问题。因其在整个诉讼活动中位置靠前，决定了行政诉讼乃至所有诉讼活动的开始，因此关乎着原告方的命运。
　　这次《行政诉讼法》修改，首先就是要破解这一难题，因为这一问题不解决，审理难、执行难也就无从说起了。具体体现在修正案草案的第五十一条和第五十二条的规定上。第五十一条第二款规定：书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。
　　即当事人可以口头起诉，当然前提得是书写起诉状确有困难。这样规定可以将有起诉需求，却无相关知识的当事人囊括在法律的保护伞之下。《民事诉讼法》也有类似的规定。①第五十二条则规定了，法院在接到起诉状时，有当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证的义务；对于起诉状内容欠缺或有其他错误的，则应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。但光是这样规定还不够，如果法院不接收起诉状，或者接收后就是不出具书面凭证该怎么办呢？对此，草案规定当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，从而强化了对法院受理程序的约束，有力地保障了当事人起诉权利。当然，具体给予什么处分以及如何处分，仍有待相关部门进一步作出明确规定。
　　另外，与立案相关的问题是行政诉讼的受案范围问题。《行政诉讼法》一直因为受案范围狭窄而饱受诟病，许多学者对目前以列举加排除方式规定受案范围批评不止，因为一旦出现既不属于肯定列举的范围之内，又不包括在否定列举之中的事项，法院就享有很大的自由裁量权，这不利于充分保护行政相对人的合法权益。因此，当务之急应该明确和扩大受案范围，例如用概括加排除的方式来规定受案范围，即对于受理行政案件的范围，现予以概括式的说明，然后再以列举的方式说明哪些不属于行政诉讼的受案范围[1]。但此次《行政诉讼法》修改并没有采纳这种立法技术，而依旧采用列举加排除的方式来规定受案范围，不过草案增加了可以纳入到行政诉讼救济渠道的行政行为的种类，具体体现在草案的第十二条规定。例如，该条增加了暂扣许可证和执照、没收违法所得、警告等行政处罚，侵犯依法享有的土地、矿藏等自然资源的所有权以及农村土地承包经营权不服可以提起行政诉讼的规定；另外，区分了行政强制措施和行政强制执行，细化了行政许可的相关内容，从而使法律变得更加明确，因而也更加具有可操作性。此外值得注意的是，该草案增加了第十四条，明确指出可以对行政法规和规章以外的规范性文件（俗称红头文件）进行附带审查。据统计，行政管理中对社会发生效力的文件85%都是各级政府的非法律规范性文件。[2]由此可见，对非法律规范性文件的附带审查具有重大意义，不仅可以强化法院对行政机关的制约监督，而且更能够更充分地保障行政相对人的合法权益。
　　综上所述，草案不仅降低了立案门槛，还扩大了立案口径，双管齐下，充分体现了《行政诉讼法》保障公民权的首要乃至根本目的。但我们要注意的是，立案难的原因不全在法院，在现实生活中，法院之所以不敢或者不愿立案，主要原因是体制问题，换言之，司法不独立才是问题的根本原因。体制上的原因导致地方干预、尤其是行政干预，并阻碍了正常的司法秩序，破坏了法院的形象和司法权威。为此，本次修改创设了跨行政区域的管辖制度，以缓解或削弱地方干预的问题。
　　二、创设跨行政区域集中管辖制度，应对审理难题
　　在我国，司法独立问题素来是理论界和实务界所热议的话题，恰恰是因为我们的司法不够独立。我们知道，司法独立是司法公正的保证，而公正是司法的生命，没有公正也就无所谓司法。正是因为如此，《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉。但是在现实生活中，人民法院往往因人、财、物受制于同级人民政府，而缺乏足够的话语权，导致行政干预司法的现象屡见不鲜，例如在实践中，政府领导通过打招呼的方式对案件审理进行干预。[3]这严重危及到了法院的形象和权威的树立，进而加剧了人们对法院的信任危机，从某种角度来说，信访而不信法是行政干预司法的恶果。
　　《行政诉讼法》这次修改为了破解地方干预，尤其是行政干预的难题，设立了跨行政区域管辖的制度，具体规定在草案第十六条第二款，即高级人民法院可以确立若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。实际上，为弱化行政干预，2013年5月山东省就已在济宁市法院、枣庄市法院试点行政案件相对集中管辖，民告官案件开始异地集中审理试点。[4]这种做法有利于削弱地方干预的问题，进而有利于维护司法独立、实现司法公正这一最高价值。此外，针对被告是县级以上人民政府，草案规定由中级人民法院作为一审法院进行审理。这也在一定程度上缓解地方行政干预的问题，但是这只能在一定程度上缓解行政干预的问题，因为无论是相对集中管辖，还是提级管辖都没有从根本上改变司法机关仍受制于人的事实。另外，对于什么是县级以上人民政府，或者说县级以上人民政府的外延应该有一个明确的界定，例如其是否包括省级人民政府的各个部门？