2018对《行政诉讼法修正案（草案）》中受案范围的修改建议

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对《行政诉讼法修正案（草案）》中受案范围的修改建议
现行《行政诉讼法》自正式实施以来，已愈20多年，越来越不适应时代的需要。实践中行政诉讼存在的立案难、审理难、执行难等问题亟待解决。特别是行政诉讼的受案范围过窄的问题颇受各界诟病。此次修法，在修正案草案中增加了有关规定，确实扩大了行政诉讼的受案范围，但是仍旧不能最大限度地限制行政权，保障行政相对人的合法权益。因此，有必要进一步对修正案草案进行探讨和修改。
　　一、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何亮点
　　行政诉讼法修正案（草案）于2013年12月31日全文发布于中国人大网等网站上，将草案的内容与1990年实施的《行政诉讼法》（以下简称旧《行政诉讼法》）相比较，可以发现，其扩大行政诉讼受案范围的表现主要集中在以下两方面：
　　1.旧《行政诉讼法》第十一条规定的是人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼，突出了受案范围限定在具体行政行为的范围之内。而草案将之修改为人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，可见将具体行政行为去掉了。这是第一个亮点，也是行政诉讼受案范围扩大的一个明证。
　　2.旧《行政诉讼法》与修正案草案都是采用列举相关事项的方式规定受案范围的具体情形。在列举的具体事项上，此次修法的亮点主要有：旧《行政诉讼法》只是规定保护行政相对人的人身权、财产权，而此次草案中增加了人身权、财产权等合法权益，可见公民更多的合法权益被纳入行政诉讼法的保护范围之中；将旧《行政诉讼法》规定的违法要求履行义务的内容具体化 ；新增了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。可见草案赋予了法院对规章以下的规范性文件进行附带审查的职权。
　　二、 草案对行政诉讼受案范围的规定有何不足
　　通过对修正案草案与旧《行政诉讼法》中有关行政诉讼受案范围规定的对比分析可知，此次修法确实有扩大受案范围的亮点显现，但看到优点的同时，却不得不正视此草案关于受案范围规定的不足之处：草案虽扩大了受案范围，但范围却仍旧有限。具体分析如下：
　　（一）受案范围的表述方式存在问题
　　旧《行政诉讼法》与修正案草案关于受案范围的规定采用的都是列举具体事项加兜底条款的方式。采用分事项列举的方式无法穷尽所有可以起诉的行政诉讼行为，不利于全面地最大限度地维护公民、法人、其他组织的合法权益。司法实践中更可能的做法是法院只受理法律明确列举的事项，而对其他本应受理却没在所列事项范围内的情形不予受理。兜底条款并不能引起法院的重视，法官由于各方面的因素考量，多视而不见。另外，草案所列事项的划分标准并不科学。拿修正案草案第十二条的规定来说，其下所列各款多有重合之处，分类不是在一个层次上所做的划分。草案第十二条第六款关于认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的规定，与第七款认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的的规定便属于这种情形。行政机关滥用权力排除或限制竞争本身便可能导致侵犯经营自主权。
　　（二）未将抽象行政行为纳入可诉事项范围之内
　　虽在上世纪90年代初期曾有学者认为抽象行政行为具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法律审查。法律是解决法律问题的，不宜解决政策问题。因而主张不应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。但现实中出现的大量滥用公权力侵害私权利的行为都与抽象行政行为存在或密或疏的关联。抽象行政行为不纳入司法审查范围难以有效保障相对人的合法权益。没有司法审查行政法治等于一句空话，人民自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用中可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促进他们谨慎行使权力。现在学界对将抽象行政行为纳入可诉事项范围已达成了基本共识，但此次修法却没有体现这一基本共识。
　　（三）未将公益诉讼纳入行政诉讼受案范围
　　改革开放35年有余，在经济快速发展的同时，环境污染、生态破坏等问题逐渐引起了人们的关注。一些公益性的环保组织等热心公益，面对与其无直接利害关系的侵害环境权的行为，希望能够代表不特定多数受到环境污染等的人提起公益诉讼。但是苦于法文明文规定，而现行法对原告资格的规定又过于严苛，只有与侵害环境等的行为有直接利害关系的主体才有权提起诉讼。为了更好地维护公共利益，越来越多的人意识到立法中增加公益诉讼的必要性。近几年公益诉讼入法的呼声颇高，2012年8月31日修改后的民事诉讼法第五十五条将公益诉讼正式纳入了民事诉讼法中。此次行政诉讼法修正案草案中并未提及行政公益诉讼，并未与民事公益诉讼实现对接。这种做法不利于公共利益的保护。
　　（四）草案未明确社会组织等行使公共行政职能的行政行为的可诉性
　　目前社会上越来越多的与行政有关的职权由各类社会组织代为行使。但是此次修正案草案却并未明确将社会组织 的权力行使纳入行政诉讼的受案范围。在我国有数量可观的社会组织承担着种类繁多的公共职能。这些公共职能中大多数都与普通民众的切身利益息息相关。一旦涉及到社会组织的权力行使侵害了公民、法人及其他组织的合法权益，在现实中行政相对人常常是诉讼无门，法院通常以不属于法律规定的受案范围为由拒绝受理。这种处理方式并未给相对人提供司法救济渠道，相反加剧了合法权益受到侵害的行政相对人信访不信法，信权不信法的错误观念，也进一步激化了社会矛盾，不利于和谐社会和法治中国的建设。