2018清末民初行政诉讼法制中的“民告官”传统遗存

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清末民初行政诉讼法制中的民告官传统遗存
行政诉讼制度自1914年在近代中国正式确立，迄今已有百年。1914年民国北洋政府平政院的设立及其《行政诉讼法》的颁行，标志着近代中国行政诉讼百年法律移植大幕的开启，也见证了移植自西方的行政诉讼法制与中国传统法律文化的百年冲突与调适。近代以来，中国行政诉讼法制的百年变迁经历了清末民初至新中国成立、新中国前三十年、改革开放以来三个历史阶段。
　　中国行政诉讼法制百年史归结为一点，就是一部以民告官为制度要害的近代行政诉讼法制在中国的法律移植史和一部在民告官传统笼罩下的法律文化继受史。古代中国虽然没有控权法意义上的近代行政诉讼制度，但切实存在延宕千年的民告官传统。而时至今日，民告官立案难、见官难、胜诉难、执行难仍然是当前行政诉讼领域亟待解决的突出问题。①因此，在当代中国《行政诉讼法》即将迎来大修的前夜，深刻省察古代中国的民告官传统，进而梳理其在近代中国行政诉讼法制变迁中的种种遗存，并以此为基础展望未来中国行政诉讼法制的发展之道，尤其具有理论价值和现实意义。
　　一、传统行政法律文化中的民告官
　　一般认为，中国古代没有近代行政法，亦无近代行政诉讼制度。但是，近代行政诉讼制度自传入我国以来，即以民告官作为基本的制度标志与要害，并以此区别于民告民的民事诉讼和官告民的刑事诉讼，则仅就民告官而言，不可遽然论断中国传统行政法律文化中绝无类似功能的制度与实践。
　　（一）民告官传统的含义与表现
　　中国古代固然没有三权分立、权力制衡的政治制度设计，也没有旨在保障公民权利、限制国家权力的行政诉讼制度，但并不意味着民众的权利在受到官僚侵害时得不到丝毫救济。对此需要结合中国传统法律文化中行政的基本含义和逻辑本质来理解。中国法律传统中行政的主要含义为执掌政治，推行政令，治国理政，其实质是一种为民父母行政。②这种行政模式强调包括君主在内的官僚集团以父母教育子女之心哺育百姓，推行政令，教化万民，他们是父母、君主和导师三重身份的合一。此即古人所谓的作之亲、作之君、作之师，又以作之亲为核心，具有浓厚的道德伦理色彩，与近现代行政法意义上的行政有着本质的区别。③有学者指出，为民父母行政是中国传统政治和行政制度的最基本立足点和出发点，是中国传统政治和行政制度的灵魂；传统中国的国家行政法制既以为民父母为道德自诩和标榜，那么，为民做主就是传统行政法律文化的题中应有之义；在民众权益受到官僚集团侵害时，为其提供鸣冤叫屈、哭诉陈情、请愿表意的场所、途径和方式，并且至少在表面上保障这些机制的运转，就是中国传统行政法律文化中的必然而客观的存在。④所以，中国古代虽然没有行政诉讼制度，但是切实存在一个民告官的传统。这可以从以下几个方面进行考察与总结：⑤
　　1.以上制下的逐级申控制度。传统行政法律文化为民众权益受到官僚集团侵害时提供的首要救济途径，或曰首选的民告官制度设计，就是以以上制下、下级服从上级为特征的官僚系统内部逐级申控制度。这一制度设计要求民众必须按照国家的行政管理层级，从所司、所本、所贯开始逐级申诉冤屈，不得无故违法越级申控，其实质是为了维护官僚集团内部的层级服从秩序。《周礼》关于乡、州、党、族、闾、比等层级和职官的规定，已经初步昭示了彼时司法的不同层级和不同权限，民众如有冤屈须层层申控，不得无故侵越。⑥隋唐时始有较为明确的逐级申控制度。隋文帝曾下诏曰：有枉屈，县不理者，令以次经郡及州；至省仍不理，乃诣阙申诉。⑦唐代进一步规定，凡有冤滞不伸，欲诉理者，先由本司本贯；或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏，当请给不理状，至尚书省左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。⑧这一规定强调人民申控冤情除非地处偏远必须经过所在地主管司法机关处理，不服方可逐级上告至宰相、三法司直至皇帝。宋代继承这一制度，规定人户诉讼，在法：先经所属，次本州，次转运使，次提点刑狱，次尚书本部，次御史台，次尚书省。⑨明朝更进一步规定，各处镇守、总兵、参将、守备等官，务要干理本等职业，一切钱粮等项词讼，不得侵预，以招物议。⑩这就是规定除地方一般官府以外，其他各种机关均不得擅自受理人民申控。
　　2.从严治吏的御史监察制度。以从严治吏为目的的御史监察制度是传统行政法律文化中对官僚集团最主要的监督制度，也是民告官传统最重要的制度载体。这一制度在中央为历代御史大夫、御史台或都察院，在地方则为巡回监察御史，是古代君主的耳目与手足，为维护君主对官僚集团的控制而存在，因而也会大量且直接地受理民众对违法官吏的控告和陈诉。秦朝在中央设御史大夫监察百官，在郡县则设郡（县）监监督郡县长官。汉武帝时建立巡回刺史制度，以亲笔手书六条问事为依据，监察州郡长官是否存在六个方面的违法行为，自然也有受理民众申控地方长官之意。汉代还经常派遣临时使者巡回督察各地，以考察地方政绩、平反冤假错案。魏晋南北朝时代除在中央正式设立御史台外，也经常派遣巡回督察使者监临地方，平抑冤狱。在这些巡查使者的履职过程中，也必然会接受民众对官员侵权的告诉。唐代继承了汉代的六察制度，有监察御史出使推劾诸色监，当经历六察，纠绳官司的制度，其监察御史时人呼为六察御史、六察官。B11宋代在地方各路设经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使等监司作为廉政监察机构。元代在各道设肃政廉访司进行监察，有权接受词状，受理随路京府州军司狱。B12明清时期更形成了发达的、从中央都察院到各部监察御史到各地按察司的御史监察体系，全方位地监控各级官吏，并受理人民控告不法官员。