2018美国解释性行政法规研究

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美国解释性行政法规研究
《联邦行政程序法》中以制定法规的权力和法规所产生的效果为标准将法规划分为立法性行政法规和解释性行政法规。在美国典型三权分立的政体之下，立法权完全当然地归国会所有，行政机关的行政立法属于经国会授权的委任立法。但这种委任立法并不适用于所有的行政法规的制定，解释性的行政法规的制定不需经过国会的授权，同时其效力也不能等同于立法性行政法规，不具有普遍的约束力。但是，在如今行政事务繁杂的当今社会，解释性行政法规制定程序简便，制定的科学性强，不具有对行政相对人普遍的拘束力等特征，也使得解释性行政法规具有规范化和进一步发展的空间。
　　一、美国解释性行政法规的概念和制定程序
　　《联邦行政程序法》551接第4款规定：法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部份；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内豍。这个法规的概念将立法性法规和解释性法规都包含在内，阐述了法规只适用于将来发生效力的这一关键性特征。但是，解释性法规同立法性法规存在着本质的区别：
　　（一）解释性行政法规的概念
　　解释性法规（interpretativerules）也称为解释性规章。应松年先生在其书中认为，解释性行政法规是行政机关对有关的行政政策所做的一般性说明，只适用于政府的雇员，对行政过程中的相对一方没有拘束力豎。龚祥瑞先生认为，解释性行政法规对授权法中的用语做出解释，对其所列的项目或指标作出补充，或对法定标准做出详尽说明的行政规程。如毒品管理规程以及根据动物病害虫管制法颁布的规程，均属此类。凡此类法规都没有立法性质，如机关内部的管理文官的规章制度，政府部门的政策声明和实施办法，以及法规汇编、工作手册、业务法典等豏。上述关于解释性行政法规的定义都存在一些偏颇，首先，现代意义上的解释性行政法规并非只适用于政府雇员，它的范围并非仅仅限于行政机关内部的行政规章，它同样可以作用于行政相对人，并对其产生影响；另外，对于解释性行政行为的本质特征并未加以说明。我们应对解释性行政法规有如下的认识：
　　基于上述对法规概念的解释，我们首先应当明确，解释性行政法规属于法规的一种，因此，解释性行政法规的目的在于执行或规定将来的法律或政策，而不是评价某人过去的行为。所以，解释性行政法规对于行政相对人来说，同样具有普遍的约束力和指导其行政活动的意义，不能忽视其法规的首要特征。其次，解释性行政法规不是基于法律授权制定的，它产生于行政分支的行政权力在扩张的过程中而衍生出的立法行为。美国的政体是三种权力界限划分明确的三权分立，解释性行政法规因此而区别于立法性行政法规，它不需要立法分支的国会通过委任来实现法规的制定。因此，解释性行政法规的制定过程更为简便，简便，更具有专业性。再次，由于制定法规的权力来源不同，解释性行政法规的效力也不同于立法性法规，这种法规不基于立法权产生因而不具有和法律相同的效力。但是不能因此完全否定解释性行政法规的的拘束力，认为其完全没有法律效果。在法院同意接受解释性行政法规时，法院可以给与它们权威豐。法院接受解释性行政法规的程度，取决于法规的质量，这种法规对法院只有说服力而没有绝对的拘束力。但是法院对于行政机关的解释性法规，一般能够尊重。因为这些解释性行政法规通常是行政机关凭借其专业知识和长期经验所做出的。特别是行政机关的解释前后一致，经历过较长的时间，或者在制定法律当时所制定的解释性法规，更能得到法院的尊重。但是，当事人对行政机关的解释性法规不服，在其权益受到侵害时，可以请求法院撤销行政机关的决定。因为，法院对于解释性行政法规的尊重与认同并不是基于解释性行政法规所固有的拘束力，在法院有充分的理由认为行政机关的解释性法规不合理时，可由法院的解释代替行政机关的解释。行政机关对于自己制定的解释性行政法规可以变更，但必须有充分的理由。行政机关任意不遵守自己制定的解释性行政法规，侵害了当事人的合法权益时，法院可以撤销其行为。解释性行政法规不具有立法性法规的绝对约束效力，因此更具有灵活性和可变更性，同时，保留出司法权的最终裁判权，为当事人提供了更多的保障。
　　由此可以认为美国行政法中的解释性行政法规具有一般行政法规的基本特征，但它不基于委任立法而产生，不具有法律和一般立法性法规的效力，但仍然对于当事人的行政活动产生普遍的影响。
　　（二）解释性行政法规的制定程序
　　1946年的《联邦行政程序法》规定了美国联邦政府制定法规的程序，主要分为：非正式程序，正式程序和例外程序。美国联邦的绝大部分法规是根据行政程序法的第553节所规定的非正式程序制定的豑。这个程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节，其中最主要的是通告和评论这两个环节。正式程序是指法规的制定过程必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序，是一个司法化的行政程序。区别于以上两种法规制定程序，解释性行政法规的制定适用于联邦行政程序法中规定的第三种例外程序。即解释性行政法规的制定不需要经过通告，评论，法规公布，生效日期等非正式程序的环节，同样不需要经过正式程序的审判式听证环节。