2018论我国行政合同及其纠纷解决路径

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摘要：随着改革开放政策的深入推进，政府的职能从之前的全面管理控制逐步转变到更广泛的社会公共服务领域，行政方式也随之发生变化。行政合同这种带有协商性质的行政手段也在社会主义市场经济中得以普遍应用。政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政合同成为现代社会公权与私权矛盾的敏感地带。解决行政合同纠纷，实现行政相对人的合法权益与社会公共利益的平衡，成为理论研究的重要议题。本文将对行政合同及其纠纷解决现状进一步梳理，为行政合同纠纷提供多元化的解决机制。　　关键词：行政合同；纠纷；解决路径　　中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）06-0065-02　　行政合同是伴随着西方福利国家经济职能扩张而产生的，随着现代民主行政理念的深入推进，强调参与、协商的行政合同日益成为一种普遍的行政方式，在实现行政职能和公共管理目标等方面发挥了很大的作用。　　一、行政合同的界定　　在行政合同的界定方面，不同的国家因为法律传统的不同而在判断标准上有所区别。例如，法国行政法认为，公务关联性、以执行公务为目的是行政合同的基本特征。同属于大陆法系的德国行政合同理论则以契约标的论为核心，认为，行政合同是一种设立、变更和终止公法上法律关系的合意，是独立于行政行为体系的法律行为。[1]与大陆法系不同，英美法系国家受普通法传统的影响，并未将行政合同与民事合同相区分，一般将采购合同称之为政府合同。但在司法实践中，法院通过对合同中是否涉及行政管理或公共规制等公法因素（public element）进行判定，确定这些政府合同是否属于公法合同从而适用于司法审查。　　在我国， 受经济体制改革的影响，行政合同虽然在实践中普遍大量存在，但对于行政合同的研究却主要借鉴于西方的相关理论，众说纷纭，并未形成独立的行政合同理论和立法体系。对行政合同的界定，我国学界相对有影响力的学说主要有 行政目的论和行政关系论两种。行政目的论认为，行政合同是行政主体与行政相对人就有关事项所达成的合约，而该合约正以实施行政管理为目的。 [2]行政目的论以行政合同的行政管理目的为界定标准，并无法区分于政府与相对人签订的一些以实现行政管理目标为目的的民事合同，因而受到有关学者诟病。而行政法律关系论受德国契约标的理论的影响，认为行政合同是行政机关与行政相对人之间达成的关于设立、变更或消灭行政法律关系的协议。[3] 行政法律关系论从行政合同内容的角度出发，与行政法学对行政法调整范围理论相契合，也是我国行政法学界的主流观点。受我国行政合同理论研究和司法实践的影响，2014年新修订的《行政诉讼法》首次将行政合同纳入了受案范围。最高人民法院在其后出台的《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》的第十一条中明确地概括了行政合同的定义。根据该条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。并列举了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议这两种典型的行政合同类型，对实务中大量不同的行政合同进行了兜底规定。从定义上来讲，《行政诉讼法》上所指的行政协议即为学理上所讲的行政合同。司法解释从主体、目的、法律关系几个角度界定了行政合同的内涵，表明了行政合同兼具行政性与契约性的双重属性，这是界定行政合同的重要标准。　　二、行政合同纠纷及其类型　　行政合同纠纷一般是指行政合同主体在行政合同的缔结、生效、履行的过程中产生的冲突。由于行政合同兼具契约型与合同性的双重属性，行政合同纠纷也由此可分为因合同本身引起的纠纷和因行政关系引起的纠纷两种类型。　　因合同关系本身发生的纠纷，也主要表现为因行政合同双方当事人不履行或不适当履行行政合同的权利义务而引发的矛盾、冲突。由于违约主体的不同，一般可分为为行政主体违约和行政相对人违约两种纠纷形式。前者主要是指因行政主体不履行或不适当履行合同义务而产生的纠纷，如不履行给付义务或合同附随义务等行为。而后者则具体表现为相对人未履行行政合同义务或未能按照行政合同要求履行义务等违约行为引起的纠纷。行政合同中的行政关系是区别于一般民事合同关系的重要体现，主要表现为中行政主体所享有的行政优益权，包括对行政合同履行的指挥、检查和监督权，为维护公共利益而享有的单方合同解除权以及对行政合同义务的相对人违约行为的行政处罚权等。因行政关系引起的行政合同纠纷主要是指因行政主体行使行政优益权而引起的纠纷，主要表现为行政侵权行为引发的纠纷，具体包括因行政主体选择当事人而产生的纠纷，因行政主体违法行使或滥用指挥、监督权而产生的纠纷，因行使合同单方面变更、解除权而发生的纠纷等。区分行政合同纠纷的不同类型，对行政合同纠纷的法律适用和解决途径均具有重要的意义。如因合同的权利义务的履行引发的纠纷，在司法实务中可适用民法规则，而因行政主体行使行政特权而产生的纠纷，则一般适用于行政法规则。另外，在纠纷解决方式上，行政合同纠纷与行政纠纷，也必然适用于不同的解决途径。如因行政主体违约的纠纷就既可以通过行政诉讼程序，也可以通过司法调解的方式解决。　　三、我国行政合同纠纷解决途径　　我国行政合同尚无统一立法，关于其纠纷也没有形成一套成熟有效的解决机制。长期以来，立法上关于行政合同的纠纷解决方式，还主要散布于一些单行法规的零碎规定中，对于行政合同的司法救济，相关司法解释规定不明，救济途径混乱。2014年《行政诉讼法》的修改，使行政诉讼成为行政合同的终局救济手段，这对行政合同制度来说是立法上的一大进步。　　（一）我国行政合同纠纷解决的诉讼路径。　　我国新修的《行政诉讼法》在第十二条的第十一款，将行政相对人认为的行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的具体行政行为作为人民法院受理的案件类型之一。这是《行政诉讼法》第一次将行政政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的纠纷纳入行政诉讼的范畴。并于最高院的司法解释的第十一条中进一步界定了行政合同的定义，指出行政合同区分与一般民事合同的几大要素：（1）行政合同以实现公共利益或者行政管理目标为目的；（2）行政合同的主体一方为具有法定职权的行政主体，另一方为公民、法人或者其他组织；（3）行政合同的内容表现为行政法上权利义务。该条为行政合同的界定和法律适用提供了依据。另外，在行政合同具体内容上，该司法解释通过其他行政协议的兜底性规定，明确了行政诉讼制度对行政合同的全面适用。这为行政合同的争议提供了明确权威的解决途径，解决了以往行政合同司法救济中，行政诉讼与民事诉讼救济混乱，法律适用不明的问题，是我国行政诉讼立法的一大进步。（二）我国行政合同纠纷解决的非诉讼路径。　　除了行政诉讼这一终极纠纷解决手段之外，在实务中，还存在着大量的非诉讼解决方式，主要表现为行政仲裁制度、行政复议制度和调解制度等。其法律依据多为一些零散的法律规定，针对于不同的行政合同类型，适用于不同的纠纷解决路径。　　1.行政仲裁。行政仲裁是在行政合同纠纷中适用范围较广的一种纠纷解决方式，依据具体的法律规定，对于不同的行政合同，仲裁结果产生不同的法律效力：有的仲裁可与诉讼程序相衔接，而有的仲裁则产生终局性的效力。如聘任制公务员与其所在机关因履行聘任合同发生争议的，可依据《公务员法》第一百条的相关规定向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对仲裁结果不服的，则可通过提起诉讼来解决纠纷。而全民所有制工业企业承包经营合同的双方当事人发生纠纷时，根据《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》的相关规定，双方当事人只能在仲裁和诉讼两种救济途径中二选一。即使当事人对仲裁机关的裁决不服的，也只能向上级仲裁机关提起复议申请，上一级仲裁机关作出的复议裁决往往为终局裁决。　　2.行政复议。行政复议是行政机关内部的一种行政监督制度。行政相对人认为行政主体所作出的具体行政行为侵犯了其合法权益的，均可依法向法定的行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关应依法及时对申请的具体行政行为进行合法性、合理性进行审查，并作出相关决定。这是对行政相对人的一种重要的救济制度，具有普遍性和高效性。在《行政诉讼法》修改之前，行政合同作为一种具体行政行为，行政复议制度也成为其重要的救济手段。依据《行政复议法》相关法律规定，农业承包合同等具体的行政合同均被纳入了行政复议的救济范畴。　　3.调解。调解制度因为其灵活、高效的特性在我国的纠纷解决中起着越来越重要的作用。依据调解主体，我国的调解体系包括人民调解、行政调解、仲裁调解和司法调解等几个方面。依据相关法律规定，我国现有的一些行政合同的纠纷可以通过调解的方式解决，但这里的调解一般是指人民调解或政府调解等，对司法调解的直接立法规定相对欠缺。如，依据《农村土地承包法》第五十一条的相关规定，因土地承包经营合同发生纠纷的，合同双方当事人可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。　　我国的相关法律虽然规定了一些行政合同纠纷可通过调解程序解决。但调解制度对于所有的行政合同是否具有普遍适用性，相关立法并没有明确规定。新修《行政诉讼法》虽然依然坚持行政案件不适用于调解制度，但对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件做了例外性规定。作者认为，行政合同作为一种柔性执法方式，是行政主体行使自由裁量权的重要表现，因此行政合同纠纷可通过司法调解的方式解决。　　参考文献：　　[1]游永贵：《论行政合同的概念和特性》，《天水行政学院学报》，2005年第2期。　　[2]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版，第251页。　　[3]杨解君：《行政法学》，中国方正出版社，2002年版，第346页。　　作者简介：韩雪（1989-），女，汉族，河南南阳人，法律硕士，单位：四川省社会科学院，研究方向：司法制度与诉讼法。