2018法治政府建设：内涵、困境、路径选择

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摘 要：改革开放以来，我国法治建设无论是在理论层面还是在实践过程中都取得了重大成就，着力推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体的法治体系建设，赢得了广大人民群众的支持和拥护。为进一步提高政府治理能力，让权力在阳光下运行成为现实，应构建以依法治理为核心，以民主协商为基础，以分权制衡为手段，以为人民服务为要求的法治政府，从而实现在法治轨道上推进国家治理能力现代化的目标。　　关 键 词：法治政府；法治秩序；治理能力现代化　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0043-05　　收稿日期：2016-05-08　　作者简介：司俊霄（1992），男，四川南充人，广东海洋大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府管理；朱坚真（1963），男，湖南双峰人，广东海洋大学副校长兼广东省级人文社科重点研究基地主任，教授，博士生导师，研究方向为海洋经济、区域经济。　　基金项目：本文系2015年广东海洋大学海之帆启航计划大学生科技创新重点项目的阶段性成果，项目编号：HZFQHJHZXSK2015A02；2016年广东大学生科技创新培育专项资金（攀登计划专项资金）一般项目的阶段性成果，项目编号：PDJH2016B0230；广东海洋大学研究生教育创新计划资助项目的阶段性成果，项目编号：（201611）。　　党的十五大提出建设社会主义法治国家的目标，十八大首次将法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届三中全会进一步明确了建设法治中国的宏伟目标，十八届四中全会强调坚持依法治国与以德治国相结合，十八届五中全会明确提出坚持依法治国原则。可见，法治政府建设稳步推进，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体系持续完善。但随着社会及市场经济的发展，一系列社会矛盾也随之出现，社会治理需要进一步完善良性循环的法治秩序，而政府正是这种秩序的保障者和维护者，因而加快法治政府建设势在必行。　　一、新时期法治政府建设的意义　　习近平强调：要全面推进依法治国，用法治保障人民权益、维护社会公平正义、促进国家发展。让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。[1]这是对法治政府建设意义的权威解读，也为开展法治政府建设指明了方向。　　（一）优化政治生态环境　　就腐败而言，从横向看已经成为全世界公认的政府之中的毒瘤；从纵向看历朝历代都或多或少地存在贪污腐败案件。在市场经济快速发展的今天，权权交易、权钱交易、权色交易成为腐败滋生的三大根源。政府部门内部利益链条盘根错节，塌方式腐败时有发生，腐败现象的存在对社会发展产生了极大的负面影响。所以，加强法治政府建设可以纠正官场的歪风邪气，有利于营造风清气正的政治生态环境。法治政府就是以规则、制度、程序等手段来约束公务员的权力，使其严格遵循办事程序，减少权力寻租空间，培养求真务实的优良工作作风和营造勤政爱民的政治环境，这既有利于抵制形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，增强干部队伍的纯洁性和凝聚力，也有利于官场风气的根本转变和增强为人民服务的意识。　　（二）培育法治文化土壤　　法治政府是个集合概念，其要求公务员要廉洁奉公，依法行政；公民要保持对法律的敬畏感，依法行事；整个社会体系遵章守纪，全民守法、懂法、用法蔚然成风。法律是法治政府建设顺利实施的根本保障，具有强制性的特点。法治政府建设有利于进一步推进法律体系的完善，促进民主政治的实现，推动社会文明进步。而社会伦理道德作为法律的补充，具有维护社会公平正义、教化民众的功能，也发挥着补充监督的作用。法治政府建设也需要发挥道德的软性约束作用。法治政府建设可产生巨大的示范效应，有利于促进法治文化与公民日常生活相融合，在全社会树立起法治意识。　　（三）促进法治秩序的建立　　法治政府建设的终极价值就是建立起有利于社会可持续发展的法治秩序，①使市场在资源配置中起决定性作用。在法治政府建设中政府能不断完善其体制机制，不断提高治理能力，使智慧而有效的治理方式逐渐沿续下来，最终得到全社会的认可，且以法律的形式固化为公民共同遵守的法治秩序。法治政府建设，一是可以实现政府权力的瘦身，走出机构改革精简膨胀再精简再膨胀的怪圈，实现现代化治理；二是以制度管权、管事、管人，充分体现理性、严密、公开的特征，使法治理念深入人心；三是有利于良性循环法治秩序的构建，满足社会运行的秩序要求，构建起更适合社会发展需要的秩序体系。　　二、法治政府的科学内涵　　（一）法治： 制度与规则　　现代法治的核心要义是良法善治，[2]将法律（实体法和程序法）与治理方式进行完美结合，从而达到一种科学高效的社会治理状态。亚里士多德认为，法治是已成立的法律获得普遍的服从，所服从的法律是良法（具有公正性和民主性）。[3]著名行政法学家威廉庞德从四个方面对法治予以了阐述：任何事情都必须依法而行，政府行政必须具有法律依据；限制政府的自由裁量权；由独立的法官对政府行为是否合法进行裁决；无差别地对待所有公民。洛克则从法律的权威性视角对法治给予了概念界定：法律一旦制定，任何人都不能凭自己的权威逃避法律的制裁，也不能以地位优越为借口，放任自己或下属胡作非为而免受法律的惩治。我国学者张康之认为，法治就是依法治理，法律制度在社会治理中发挥基础性调节作用的过程。[4]　　概括起来，法治就是指以法律为规范来指导人们行为的根本准则，公民接受和认同的法律在整个社会中具有至高无上的权威，以有效保障公民的生命、财产和自由权利的一种政府治理方式。　　（二）法治、法制、人治　　法治是法制的实现形式和最终目标，法治的实现是建立在法制基础之上的。法治以法制为前提，法制以法治为基本手段。法制的本质在于对权力的控制，即对公权力的监督和制约，其一般建立轨迹为：不同利益团体表达差异化的需求，强烈要求形成统一稳定的社会秩序和建立社会规范，法制便应运而生。而法治的基本原则是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。　立法机关以宪法为根本大法，普通法的制定要符合宪法要求。　　法律的制定主体是人，难免要受到主观因素的干扰，有可能会因遭到多数人的反对或者集权者的反对而废除或调整内容。法律若成为统治者的执政工具，其效用就会消失，不仅会对法治产生影响，甚至会成为专制者压制人民的护身符。张康之将社会治理模式划分为法治、德治、权治（人治），对应的政府类型为服务型、管理型、统治型。根据历史演进规律，我国社会大致是沿着人治德治法治的轨迹发展，但不是与人治截然无关，而是在博弈中发展。　　（三）法治政府建设维度　　法治政府建设需要政府运用法治思维来管理社会公共事务，凡事依法处理，不掺杂任何人为因素，有效维护社会的公平正义，以保证社会的良性发展。　　从权力制衡角度看，绝对的权力产生绝对的腐败，[5]因此必须对政府权力加以限制，利用法律的客观性来矫正权力带来的种种恶（权力的滥用），做到权为民所用。政府要依法行政，人民法院和人民检察院要依法审查，人民代表大会要依宪立法，担负起立法重任。在社会治理过程中，遵循法无禁止皆自由、法无明文不为罪、法无明文不处罚的三大原则，依法保障公民的基本权利，实现行政法治。　　从法治政府构成要件来看，主要衡量指标为：行政机构的设置是否符合法律要求，是否按照岗位设置要求进行，人员编制是否符合规范；行政职权的获得、使用是否合法；行政行为违法是否进行追责。只有政府内部各要素的设置与运行均有法律依据，政府的工作效率才能大幅度提高，部门之间的配合能力才能不断增强。　　从推进国家治理体系和治理能力现代化角度来看，法治政府建设需要运用法治思维和法治方式创新社会治理方式，以构建一个公信力强、权力纯洁度高、公共服务质量好的公开透明的政府。在反腐倡廉的背景下，构建法治政府需要坚持中国特色社会主义道路不动摇，统摄与整合有限政府、诚信政府、责任政府等诸多命题。[6]所以，应以依法治理为核心，以民主协商为基础，以分权制衡为手段，以为人民服务为要求，来促进四位一体协同推进法治政府建设。　　三、政府法治建设的现实困境　　（一）传统观念带来的不利影响　　在我国封建社会时期，因缺少法制而使法治很少得到重视，使得道德风险出现的概率增加，社会稳定性容易遭致破坏，直到春秋战国时期才出现了倡导法制的法家，但其主要是为维护统治阶级利益而服务的。长期以来，儒家的礼治和德治思想一直占据着主流地位，对当今中国仍有深刻的影响。新中国成立后，特别是改革开放以来，我国就开始了法治政府探索的艰辛历程，法律体系逐步健全，法治观念开始深入人心，依法治国战略逐步实施，并取得了重大突破和骄人成绩。但由于传统观念的惯性作用，情大于法权大于法官本位现象还比较严重。[7]由于缺少法治传统，人治的历史痕迹仍然存在，不依法办事甚至藐视法律法规的现象时有发生，如搞一言堂独断专行、拍脑袋决策、绕过司法监督行政等现象，这些都反映出人治思维仍然左右着一些官员。　　（二）体制内和体制外监管不到位　　我国是单一制国家，行政权力相对集中，更需加强体制内和体制外的监管。　　在体制内，我国仍然存在着监管不到位现象，如作为行政机关的政府，有时出现给立法机关和司法机关施加压力，在立法中渗透政府意志的现象，并在一定程度上影响司法审判。在行政诉讼中，鲜有政府一把手出庭应诉，公民胜诉的机率也比较小。　　在体制外，尤其是第四种权力的监督媒体舆论未充分发挥作用，仍存在着监督和沟通不到位的现象，如政府与公众之间的沟通渠道不够畅通，公众诉求和意见很难进入决策层等。随着互联网+、云思维、电子媒介的运用，拓展了政府与公众的沟通渠道，但合理化建议的采纳和解决公众诉求的力度还不够。　　（三）权力尚未被完全关进制度的笼子　　权力尚未被关进制度的笼子表现在诸多方面，如：行政自由裁量权是行政机关在依法履职时可选择的权力，其制度设计的目的是根据实际情况作出客观公正的判定，但我国政府自由裁量权限幅度过大，容易导致权力滥用，损害公众利益。自由裁量权的行使要求政府公务员应具备较高的业务素质和能力，但由于缺少更加明确的法律规定，专业能力又参差不齐，因此难免会出现误判的情况。再如：重大行政决策的程序立法滞后，公共决策的民主化、科学化程度还有待于进一步提高； 行政执法程序还不够规范；行政不作为、乱作为的现象还时有发生；信息公开程度与人民群众的期望还有一定的距离，公开的内容有待进一步细化，等等。总体来看，实体法比较丰富、程序法明显不足的现状为政府行政权力扩张留下了空间。　　四、构建法治政府的路径选择：　　治理能力现代化　　法治政府建设应紧跟时代步伐，健全治理体制，提升政府法治化水平，加快构建职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，以促进治理能力现代化建设，着力提升人民群众的满意度和生活幸福感。　　（一）简政放权，构建有限政府　　大道至简，有权不可任性。法治政府应增强宏观层面的指导，弱化对微观事务的控制，建设一个小而精的政府，防止政府有形的手伸得过长。一是要制定政府权力清单，厘清部门权力边界，规范政府执法行为。政府行政重心应放在社会治理、市场监督、公共服务以及环境保护上，并进一步规范和完善行政审批许可制度，进一步取消或者下放一批非核心事项，减少审批程序，突破利益藩篱，从根本上释放市场和社会活力。二是要引入市场机制，实现政府价值理性回归，积极探索政府与社会资本合作（PPP）项目，建立起公私部门的伙伴关系。三是要精简机构，积极推广省直管县等政府治理创新模式，控制公务员编制规模，建立起一个权力有限、职责清晰、流程规范的法治政府体系。　（二）转变职能，构建服务型政府　　一是创新机制，优化审批服务。加快市、县政务服务中心建设，开展一站式办公服务，创新审批服务机制，进一步提高政府为民办事的效率。二是明确目标，实现良法善治。服务型政府建设的目标是如何依法为公众尽可能提供丰富的、完善的公共服务，并坚持以人为本、服务为先的柔性管理理念，权衡好公平与效率问题，以为人民谋求最大福祉为目标，贯彻落实依法治国基本方略，实现良法善治。三是优化职能，提高服务能力。优化政府职能，拓展治理结构功能，维护法治秩序在社会秩序中的根本地位，提高服务民生能力。法治政府建设是为社会治理服务的，需要政府部门努力推动科学立法、民主决策，不断完善重要行政决策流程，在涉及重大公共利益和公众最直接利益的政策制定中，要广泛征询意见，引进公众参与、专家论证与政府决定相结合的三方机制，提高公共政策的质量及社会认可度。　　（三）践行承诺，构建诚信政府　　一是要严格按照规章制度办事，努力实现政府工作报告和各种专项规划中提出的预期目标。二是要积极拓宽公众政治参与渠道，广泛接受公众监督，让权力在阳光下运行，阻断个别政府公务员权力寻租的空间，推进权力运行公开化、规范化、制度化。三是要完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，建立起政府与公众间的有效沟通机制。四是通过以反腐败为先导的方式来维护法律权威，强化制度的执行力，提高政府公信力，着力建设让人民满意的诚信政府。五是要培育法治文化。应继续加大培育法治文化的力度，特别是在农村，要逐步推行村村有法律顾问的制度，让村民将法治意识内化于心，树立对法律的敬畏敬仰之心，使法律融入到人们的日常生活中，提高全民遵法意识、用法能力。政府的任何行政行为都应是依法依规具有法律效力的，既不能搞形象工程也不能为官不为，所做的决定不得随意撤销、废止或变更。　　（四）加强行政问责，构建责任政府　　一是要推进法治政府建设，应在各级政府中建立健全行政问责制度和责任分工制度。政府机关及公务员要做到权责相一致、有权必有责、用权受监督。在进一步加强行政监察、审计和行政层级监督等传统监督方式的同时，还要充分发挥巡视、督察、网络媒体等新的监督方式的作用，同时充分利用现代高科技手段，提高公务办结效率，降低行政运行成本，实现精细化工作目标。二是要重视行政诉讼和行政复议工作。应本着为民负责的态度，客观公正地开展工作，降低群众上访率。在行政复议制度推进发展和创新的同时，要加强对具体行政行为的监督，以进一步维护人民群众的合法权益，进一步提高政府工作效率。作为负责任的法治政府，要敢于担当，敢于面对行政诉讼，主动接受司法监督，并通过源头治理来降低行政诉讼案件出现的机率。三是建立科学、民主、法治的决策机制和程序。在法治政府建设过程中，应完善决策问责与纠错制度，改进立法工作，深入推进政企、政社分开改革进程，不断完善中国特色社会主义法律体系。强化重点领域和关键事务方面的立法，充分听取群众的意见和建议，使法律在处理现实问题中更加具有针对性和可操作性，真正做到依法行政，公正文明执法，使政府成为公众权利的维护者。　　【参考文献】　　[1]国家主席习近平发表二O一五年新年贺词[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics，2014-12-31.　　[2]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（04）：5-27.　　[3]（古希腊）亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.商务印书馆，1997.　　[4]张康之，公共管理伦理学[M].中国人民大学出版社，2003.　　[5]（英）约翰阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰译.译林出版社，2014.　　[6]肖北庚，邓慧强.法治政府之理论解读[J].湖南师范大学社会科学学报，2005，（02）：67-71.　　[7]蒋晓伟.法治政府的理论分析及其制度、能力构建[J].行政论坛，2015，（02）：22-26.