2018超级总统制与半总统制的比较分析

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摘要：1993年，俄罗斯经历宪法危机。时任联邦总统的叶利钦通过新宪法赋予了总统更多权利，确立了一种新的政权组织形式。自此之后，尽管理论上俄罗斯仍是一个总统议会制的双首长制体，但是实际上主要权力都掌握在总统手中，学术界把这种事实下的政治体制称作超级总统制。但也有学者认为超级总统制是半总统制在情境实践中的变种，而把它和半总统制等同起来。在两种制度的比较中明确俄罗斯的政权组织形式，对我们梳理知识体系，深入研究俄罗斯政治制度有着重要的理论和现实意义。　　关键词：俄罗斯；超级总统制；半总统制　　中图分类号：D751.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0056-03　　作者简介：李鼎（1993-），男，广东广州人，华南师范大学政治与行政学院，2014级政治学理论专业硕士研究生，研究方向：科学社会主义。　　一、概念的界定　　（一）半总统制　　半总统制又称半总统共和制，是共和政体下的一种政权组织形式。其主要特点在于总统由选民选举产生，既是国家元首，又拥有任免总理、主持内阁会议、颁布法律、统帅武装部队等大权；总理是政府首脑，对议会负责；议会可通过不信任案，或拒绝政府提出的施政纲领而迫使政府向总统提出集体辞职；议会无权弹劾总统，总统向全民负责。[1]但是由于各个国家的法治原则、民族特性和施政环境存在较多差异，半总统制在实践中往往会根据现实条件做出相应调整，呈现出不同的运作模式。这种调整的主要体现就是总统和议会的权力分配比存在弹性空间，当议会拥有更多权利时，半总统制就会表现出议会的部分特点，如印度、奥地利、爱尔兰。反之则会体现总统制的特点，如法国、芬兰等。　　笔者在文章中所涉及的半总统概念全以法国为例，原因有三：其一，法国和俄罗斯在国际社会上同属有影响力的大国之列，取相同层次的国家作为比较的基体更有说服力。其二，法国半总统制符合半总统制的一般特征，且由于法国半总统制拥有总统制色彩，总统在国家权力中属于核心位置，超越三权之上，这与俄罗斯的超级总统制有相似之处。其三，半总统制这一概念本身就是法国政治学家迪韦尔热针对1962年以来的法国第五共和国的政治结构特点提出的，所以说法国本身就是半总统制的代表。　　（二）超级总统制　　1993年，俄罗斯经历宪法危机。时任联邦总统的叶利钦在获取军方支持后镇压了议会中的反对派，并通过12月的新宪法赋予了总统更多的权利。这标志着的俄罗斯第一次宪政时期的终结，也标志着一种独属俄罗斯的新政权组织形式超级总统制的诞生。93新宪法中明确保障了俄罗斯总统在国家权力体系中的地位，俄罗斯宪法第80条明确规定：俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦宪法的保障，捍卫俄罗斯联邦的主权、独立与国家完整性，保障国家权力机关协调地行使职能并相互协作。从事实上看，俄罗斯总统还有解散国家杜马、可以提出法律草案等权力（这实际上等同于立法权），而俄罗斯总统行使这些权力的时候是不为之承担责任的。因为俄罗斯总统只需要对选民负责，典型总统制国家里奉行的三权分立制衡原则并不能对其进行约束。且由于俄罗斯政党政治并不完善，没有一个强而有效的政党体制约束国家领导人，所以俄罗斯的总统实际上处于一种不受限制的位置。　　总之俄罗斯的超级总统制确立于东欧剧变、苏联解体的非常时期。当时俄罗斯面临国内党派林立、社会动荡的非常局面，而且国内存在最高苏维埃以及以总统和总理为核心的两个政权的对立。最后两个政权公开对抗，酿成了10月事件。随着全民投票通过1993年宪法，俄罗斯的超级总统制得以最终确立。[2]　　二、半总统制与超级总统制的相同点　　（一）总统在权力体系中的地位相同　　法兰西第五共和国法律体系在区别于欧美体系的大陆法系之内，作为拥有明确宪法的国家，它在法律中严格规定了总统要确保宪法得到遵守。总统可以通过仲裁，确保公共权力机构正常地行使职权并保障国家的持续性。由此产生了法国半总统制下总统凌驾于三权之上的实际地位。俄罗斯在1993年新宪法颁布后，也是通过法律的形式，确保了总统独揽国家权力，使议会和司法机构处于相对弱势的局面，造成了俄罗斯政治体制呈现一种强政府弱议会的实际格局。　　从总统在国家权力机关位置的角度分析：法、俄两国总统相比议会和司法系统而言，拥有的权力都要更大，由此两国也就确立了一种以总统行政权为核心的政治组织制度。第五共和国第一任总统戴高乐在谈论法国总统这一职务时，在分析法国民族心理和文化特点的基础上，认为这个职位应当在法国政治制度中处于核心位置，并发挥出巨大的效力。在它的理想设计中，法国总统应当至少同时扮演两个角色：国家的形象和国家发展方向的引导者。在这种设定下，法国总统拥有庞大的权力是必然的。而且作为一种政治角色，他的所作所为也无需承担其他法律上的责任。而且只要总统还在任期内，那么除非以叛国的名义起诉，宪法中再没有陈列任何可以对总统发起弹劾的条件。　　从权力范围和政治位置角度来看，俄罗斯总统与法国总统大致相同，在立法、行政、军事、司法、外交等方面甚至都扮演着同样的角色，用当下的政治发展角度分析，这种集权现象在某种程度上可以说并不符合现代民主国家的要求。且俄罗斯总统行使权力时缺少监督和制约，总统在行使权力时只要对宪法和公民负责即可，不需要向任何体制内的机关负责或报告，它与法国一样都体现了总统在国家机关中至高无上的地位，处于国家权力的核心位置。　　（二）总统的职权形同　　从总统的职权角度分析，法国和俄罗斯总统在拥有总统制国家规定的总统职权的基础上还有以下额外权力：　　首先是解散议会。解散议会在实际上就意味着立法权无法对总统进行约束。在法国，如果政府与议会发生冲突，总统就可以在同两会议长和总理商议后解散议会。虽说法国总统在解散议会前要同总理和议长商议，但这只不过一种咨询和协商的环节，并不具备必要的制度约束，议长和总理的意见仅是参考，缺乏由法律或者是制度决定的的强制通过力。同样，俄罗斯总统也有单方面宣布国家杜马解散或重选的权力。俄罗斯宪法规定：国家杜马三次否决总统提出的总理人选，总统就有权解散杜马。　其次是全民公决。全民公决是一种政府可以绕过议会的控制，直接以全民投票表决的形式通过法律的一种特殊的权力。全民公决可以削弱议会的作用，使总统摆脱立法机构的束缚，强化自己的地位。法国和俄罗斯总统都有行使全民公决的权力。　　最后，两国总统不仅是名义上的国家元首，但也兼顾承担着政府首脑的权力和职能，从而控制着行政机关公共政策的制定和执行。在法国，任何有关政府的各项方针政策都必须要有总统的参与，根据法国1958年宪法规定，政府的内阁会议主席要由总统担任，尽管在身份上总统并非政府成员，但这种安排在制度和现实上都明确体现了总统可以控制政府，掌握设计政策制定、人事任命等一切重要问题的决策权。除此之外，和很多总统制国家一样，法国总统拥有签署法令任命议会议长，政府首脑和其他部长的权力。在俄罗斯，总统也不是政府成员和法律意义上的行政首脑，但总理和重要部门部长的任命同样也要经过总统的同意，这在事实上展现了俄罗斯总统政府的强大控制力。俄罗斯总统可以通过提名、推荐的方式经过国家杜马选举后任命俄罗斯联邦的总理人选，同样也可以提出罢免草案，通过会议，或全民公决的方式来解散政府、罢免总理及其他政府人员职务的决定。　　尽管在总统地位和职权方面法国半总统制和俄罗斯的超级总统制表现出了一些类似的特征，但这两种政体也有许多地方存在着差异。　　三、半总统制与超级总统制的差异　　相比传统半总统制下的法国，俄罗斯总统的权力更大，涉及领域也更广，且总统行使权力过的制约和束缚比法国要要轻，民主色彩淡化，甚至可以说在这种制度下俄罗斯联邦更多地呈现出威权主义的特征。　　第一，尽管两国总统都有解散立法机关的权力，但在此之前，法国总统必须要征询总理和议会两院议长的意见。虽然这种征询并不能构成实际上的束缚，但是涉及到这种关乎国家大事的决议前，总统也不能冒着被孤立的危险完全置议长和总理于尴尬地位一意孤行。而俄罗斯总统如欲解散国家杜马是不需要与任何人商议的，虽说不信任案是法国国民议会用来反抗总统保护自己的一大法宝，但宪法却对这种议案的提及设立了苛刻的规定，这就使弹劾权在现实中很难应用。且如果议会对政府和总统提出弹劾，总统自己也必须做好迎接政府方面的回击的准备被总统解散。而在俄罗斯，宪法规定国家杜马如果否决总统提出的府总理人选三次以上或在连续的三个月对政府不信任的提案出现两次及以上，总统就有权解散国家杜马。无须征询总理和杜马的意见，而且这种行为不需要任何商议环节，哪怕是形式上的协商，解散的原因仅仅是总统的提名没有被同意，与总统权力相比杜马的弱势地位可见一斑。　　第二，在法国，涉及到国家的内外政策都是由议会决定的，而总统则是议会决议的执行者。而在俄罗斯，国家的政策制定和未来发展思路、规划都是由总统在递交给杜马的咨文中明确提到的，其中就包含着总统对国家形势的论述、外交政策方针等内容，然后依靠这些内容评价国家形势并确立任务计划，并要求杜马和政府在立法和工作中充分考虑和执行，在这一过程中国家杜马实际上扮演的是一种推送，确认的角色，并没有实际的修改和否决权。　　第三，即使在宪法规定上法国、俄罗斯的总统都拥有行使公民公决的权利，但这种权力的行使在程序、运作和条件上的要求不尽相同。法国总统在宣布行使公决权前必须要得到议会和总理的支持和同意，否则这种想法就会被否决。而在俄罗斯却没有这样的要求。而且法国宪法中规定，发起公民公决的权利属于议会，总统只有使用权。议会应当对这种权力进行监督和控制并对总统提出建议和辅助，尽管总统在实际情况中对这种权力的使用有着十分充裕的弹性空间，但需要注意的是，接受议会的建议和监督是发起全民公决的基础条件，如果没有两会和政府的肯定和支持，总统就不能行使全民公决的权力。而俄罗斯的宪法则明确规定了全民公决权在总统权力体系之内，虽然《俄罗斯联邦公决法》又规定俄罗斯联邦全民公决也可以由不少于200万有公决权的俄罗斯公民联合发起，但这种发起方式不仅程序复杂，而且在现实的政治生活中也很难实现如此大规模一致的行动，这使得此类由公民直接发起的公决只在理论中能够存在，很难化作具体的行为发挥效果。　　第四，法国总统提交给立法机关审议商讨的法令和提案、必须经过政府首脑和相关部门的确认并署名才具有效力，只有经过多方的确认后法令才可以进入下一个程序审定并执行。而在俄罗斯则不需要。俄罗斯总统的法令并没有此类规定，法律对总理和各部部长也没规定他们具有对文件的附署权。只要经过总统同意的法令就有效力，可以颁布施行。　　第五，弹劾、罢免总统的条件要求和程序设定方面，俄罗斯比法国更加的严格，执行也就更加困难。在法国，如果确定总统有叛国事实，议会两院就可以通过公开的、绝对多数制的投票，如果国民议会和参议院的结果一致，且确定起诉的话，对总统的审判工作将由相关特定法院进行审理，且只有法院作出判决，确定有罪的情况后总统才可卸任。需要指出的是，还有一种不成文的规定也能够造成总统的辞职，就是发起公民投票后失败。虽然这一规定并没有出现在法律中，但法国历史上是有着戴高乐发起公民投票失败后辞职的案例的。所以说公民投票权是一把双刃剑。总统可以通过它解散议会，确保自己的意志可以执行，但如果失败也必须要付出沉重的代价，黯然辞职下野。而在俄罗斯，关于罢免俄罗斯总统的决定必须在不少于三分之一的国家杜马代表提议的前提下，成立特殊的专门委员会来对这一提议进行审核和商议，并经联邦委员会和国家杜马全体委员分别达到三分之二以上表决同意后才能通过。条件苛刻，过程复杂，基本上这种设定形如虚设。　　第六，政党对于国家的影响是巨大的，不同政党的施政纲领可以左右一个国家的政治进程，一个切实、有效、稳定的政党制度对于权力体制的规范和政治环境的稳定有着十分重要的作用。法国具有成熟的政党制度和深厚的政党文化氛围。在法国当总统与政府成员、议会多数派属于同一个政党时，政见上的一致就能使总统很顺利的推行自己的政策。如果总统与政府成员和议会多数派分属不同政党，那么这种情况在学术界通常被称作左右共治，总统就要与总理和议会作为不同政党的代表一同治理国家，共同商讨政策方针，在妥协、合作的基础上行使权力，这就使得其他党派可以对现有政府、总统的行为起到一个监督作用。而俄罗斯的多党制度从产生到今天，也不过是二十几年的时间。而且自身显然带有明显的意识形态和人为设计色彩其多党制政治格局与西方成熟的多党制之间还存在很大的差距。[3]实际上，俄罗斯由于传统上民主资源的欠缺，苏联解体后人民思想上的混乱，政府对政党的监控能力的降低，俄罗斯的政党依旧处于一个无序的发展状态当中，尚未形成稳定的多党制格局。[4]且俄罗斯的总统在就任之后要脱离原有的党派身份，就造就了政党无法对领导人实现有效的干预和规范。俄罗斯的政党实际上只是一个争夺总统职位的组织基础。[5]　　从以上六点差异看，我们不难得出结论，在政治地位、权力范围和自由程度上，俄罗斯总统都要比法国总统更加的优越，在这种体制下，俄罗斯的超级总统名副其实。　　四、结语　　尽管法国的半总统制赋予了法国总统庞大的权力，但是受文化传统，法治思想和政治实践等因素影响，法国总统的权力还是在体制的规范下运作的。我们对俄罗斯的超级总统制与法国典型的半总统制区分关键就在于对超级二字的理解上，超级就意味着全能，但在政治学科的语境中全能从来就不是一个褒义的词汇。学者们应当对俄罗斯的这种超级总统制保持着冷静观察态度。特别是对于俄罗斯这样在国际社会中举足轻重的大国而言，其更应当规范好本国权力体系，尤其是让国家的内外政策脱离总统的个人主义情绪化色彩，使国家的规划和发展纳入到一个可持续，可预测的长期路线上，从世界范围内看，这对中国继续发展周边战略外交关系，东北亚地区的和平与发展，国际社会的安宁与稳定都是至关重要的。　　[参考文献]　　[1]孙关宏.政治学概论[M].上海：复旦大学出版社，2012：102.　　[2]刘向文.试谈俄罗斯联邦的总统制[J].东欧中亚研究，1994（5）：48.　　[3]冯绍雷.转型理论与俄罗斯政治改革[M].上海：上海人民出版社，2005：85.　　[4]薛永奎.法国、俄罗斯政体比较研究及对我国的启示[J].法制与社会，2009（9）：207.　　[5]陈聪舒.大选后的俄罗斯政治力量格局[J].当代世界，2000（6）：28.