2018环境执法“竞次”现象法律规制研究

2907261

　摘要：环境污染问题和经济发展问题向来就是一对冤家，冤家应解不应结。国家虽积极治理环境污染问题，但一些地方政府仍为追求经济效益而执行宽松的环境执法政策，从而出现了环境执法中的竞次现象，导致环境问题得不到较大的改善。　　环境执法竞次现象是指在环境执法领域为发展经济以牺牲环境为代价而造成的执法能力软、弱的现象。在压力型政治体制的影响下，地方政府因各自的利益低标准博弈以及环境执法的法律制度不完善等原因下，我国出现了一系列诸如怠于执行有关法律法规、虚假环评、土政策为污染企业开绿灯、假挂牌督办等环境执法竞次现象，笔者认为应采取通过转变政治激励模式等方法尽力消除压力型政治体制的负面影响、通过内外部监督方式完善环境执法行政权的监督等措施予以应对。　　关键词：环境执法；竞次；压力型政治体制；法律规制　　中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0009-03　　作者简介：俞启慧（1995-），女，浙江诸暨人，西南政法大学应用法学院，本科在读；申屠离玄（1995-），男，浙江杭州人，西南政法大学应用法学院，本科在读；龚雨希（1994-），女，浙江绍兴人，西南政法大学应用法学院，本科在读；郭亚青（1995-），女，浙江台州人，西南政法大学应用法学院，本科在读。　　一、我国环境执法竞次现象的梳理和总结　　（一）竞次的概念与阐述　　在经济学范畴，据亚当斯密的理论，在自由市场的竞争状态下，市场主体在寻求个人利益最大化的同时，价格，这一看不见的手会使市场资源分配到最优状态。　　与之相反的竞争模式是竞次。竞次指的是在主体竞争中看谁能更迫近底线，更能让出利益，也称向谷底赛跑。竞次，比的不是谁更优，谁投入了更多的成本，而是比谁更差，更能够让出其他方面的利益，比如降低本国的劳动力成本，容忍对本国生态环境的破坏。　　如今，以竞次手段来提升我国综合国力的方式已经不适合我国现阶段的发展模式，若还是采用竞次方式只会阻碍中国的经济的可持续发展。　　（二）我国环境执法中的竞次现象　　目前，环境执法中的竞次现象表现为压力型政治体制的影响下，环境执法较软，执法能力较弱，出现了一系列阻碍环境执法的现象，具体表现为：　　1.虚假环评　　2015年天津爆炸案，瑞海国际物流有限公司曾进行了两次环评公示。但是，从爆炸案的现状来看，事故风险显然不在可控范围内。因此，可以看出，环评环节出现了分析和评估的不严格，公众参与环节作假，并没有完全按照有关标准执行。　　2.土政策为污染企业开绿灯　　湖南省常德市桃源县为例，高污染项目的引进使得当地生态破坏严重，村庄被工业废渣环绕，农作物大量减产，对村民的健康以及生产生活造成重大影响。这便是在现有的政治激励模式下，因看重经济增长方面的政绩，而以环境为代价所造成的结果。　　3.假挂牌督办　　山东某制药有限公司等8家企业涉嫌未批先建高容积锅炉、废水废渣超标排放等行为，环保部对其进行挂牌监督，但从省环保厅到市环保局，再到区政府，尽管文件层层下发，违法企业却依然不动如山。　　4.设立企业安静生产日制度　　地方政府奉行地方保护主义干预环境执法，以内部考核等胁迫环保部门上报去有关企业检查的计划并要求提前预约，而且严格限制相关的时间段和相关的人员。　　笔者上述的列举并没有穷尽现实生活中的竞次现象。在竞次现象的列举中也存在着交叉现象，例如：虚假环评和假挂牌监督现象都体现了执法过程中监督不力，执法不严的问题；设立企业安静生产日制度体现了地方保护主义阻碍环境执法、干预执法的问题。　　二、我国环境执法竞次现象产生原因的跨学科分析　　（一）从政治学角度看，环境执法竞次现象是压力型政治体制的负面产物。我国当前政治制度是压力型的，是指县、乡、镇等地方政府，采取的量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系以完成上级下达的各项指标达到经济领域的不断提升的目的。其中，干部考核指标体系是我国最具代表性的[1]。　　我国的政治体制决定了地方政府在实际中唯上不唯下，虽说地方政府是民选的政府，但各下级官员的有关任免指标的考核被掌控在上级政府，上级政府的指标化考核使地方政府产生巨大的政治动力增强经济，亦使得环境遭受破坏这一重大问题显现[2]。　　环境执法的根源制度是环保系统内部的上下级关系只是工作上的领导、监督关系，而地方环保部门亦由当地政府直接的领导包括财政等关键领域，在这种体制下易受地方保护主义的掣肘。　　进而，当某项指标成为了考核各级官员的内容后，就会成为官员升迁的主要依据对其行为进行激励。改革开放以来，经济社会突飞猛进的发展，经济建设是中心，因此围绕该中心，各地方政府都把经济发展作为硬指标进行考核。　　在环境部门受地方政府主管，财政受地方财政制约的现状下，以指标和考核为核心的压力型政治制度激励下，还会导致地方官员、环境执法人员不全面的进行指标考核、操纵数据等方式来逃避责任，无法根治环境执法的竞次现象。　　（二）从经济学角度看，环境执法竞次现象是各地方政府低标准博弈导致的。因此政府在环境保护方面，具体到环境执法的严格的落实，就出现了各个地方政府扮演经济人的角色，为了自己的利益不断地在最低底线之上采取低标准相互博弈的现象。　　首先，若地方政府严格的进行环境执法，他可以得到的是一定的环境方面的政绩利益，而损失的是地方的经济发展的政绩利益和高额的地方财政税收的利益，地方环境执法部门的薪资发放大部分是由地方财政提供的，因此严格执法对执法者带来的直接现实利益远小于宽松执法，短视的执法者就未能远谋了。其次，若地方政府选择宽松执法，由于环境问题的显现需要很长的时间，其不作为的方面被公众监管到的可能性较小，行为的风险成本小，而比较宽松的环境执法环境在全球环境成本高昂的今天，会很容易的吸引到来自国内各地甚至世界各地的投资，短期来看，对当地的经济发展是有很强的促进作用的，这样低成本，高回报的执法模式自然会成为带有一定经济人属性的地方政府的首要选择。　　在以上两点的经济效益的驱动下各个地方政府就会为了自己的利益不断地在最低底线之上采取低标准相互博弈，看谁最接近执法的底线，更有甚者会突破底线。当环境问题凸显，补救不及时或者缺乏效果，环境问题就会被暴露在公众视野中，从而降低政府的公信度。　　（三）从法学角度看，环境执法的竞次现象源于环境执法的顶层设计不完善。目前主要环境执法竞次现象产生的原因是对环境执法的法律顶层设计还不够完善，包括以下几点：　　1.立法理念不够先进长久以来，受我国政治因素的影响，我国环境执法理念是运动式的理念，即仅仅针对某些事件，集中资源进行专项整治。随着社会主义市场经济的建立和完善，我国环境执法的治理理念也逐渐转向法律规制，但与发达国家还存在不少差距。[3]　　2.立法目的不够明确，目前我国环境立法的目的均表述为三元论的价值取向（既防止污染和公害、保障公众健康、促进经济可持续发展）。然而在现实中我们看到的往往是重经济轻环保，由于环境法的立法目的表达了对经济发展的追求，地方政府往往都会打着可持续的名号，在环境利益与经济发展相冲突的关键情况下主动选择经济发展，从而使防治污染、人类健康和经济发展并重的三元论的立法目的变得虚无缥缈，最终变为经济优先的一元论。[4]　　3.现行组织管理制度不完善，在我国的现行组织机构下，环境执法主要依赖地方环境保护部门，地方环境保护部门既受上级环保部门垂直领导，同时又受到同级地方政府领导。但受地方财政制约，地方环保部门的环境执法饱受地方保护主义的掣肘。在我国目前的技术和资金条件下，经济增长和环境执法在大部分地区尤其是经济欠发达地区冲突异常尖锐，回旋的余地很小。[5]　　4.执法的监督机制不完善。环境行政管理机关与地方的政府之间有种种利益的纠葛，基于利害关系和一些不当利益的的考虑，在执法的监督机制缺位的情况下必然会考虑竞次执法。　　三、环境执法竞次现象法律规制的域外经验及其借鉴　　借鉴国外的经验和制度建构，对我国解决环境执法领域竞次现象具有重要的意义。首先笔者从美国环境管理体制的基本历史经济政治背景入手，探究其制度形成的深层原因，以促进我们对域外环境规制模式的理解。[6]　　（一）美国的环境管理体制　　作为目前唯一的超级大国，美国的环境管理体制的发展也并非一路平坦。美国式的无节制的消费模式下的生活方式和对于资源贪婪占有的文化传统及现行的推诿应该承担的基于发达国家的环保责任和过度强调民主的低效率的美国政治体制给美国的环保工作带来了的负面影响，并在一定程度上也影响了美国环保产业的发展。在此之下，美国环境保护管理体制不断完善。　　美国环境保护管理体制具体而言体现在以下三个方面：　　1.在环境管理体制的设计上　　美国国会在20世纪60年代通过了《国家环境政策基本法》。这部法律确立了国家环境目标和基本环境政策，并设立国家环境质量委员会用以帮助总统处理环境事务，对大多数实施环境污染和破坏自然资源的行为予以控制。　　2.在环境管理机构的设置及其机构的职能上　　其主要设置为两个层次：在州与地方环境管理层面上，各州与各地方政府仍有权管辖各自的环保方面的事务；在联邦（中央）层面上，设有国家环境质量委员会和联邦环保局，其功能是通过高效率地执行环保计划，保护公众健康，提高环境质量，创造舒适环境。　　3.在环境管理的运行机制上　　美国环境管理运行机制的完备突出表现在三个方面：执行机制方面，联邦环保局有专门的环境执法的官员；有成编制的执法的警察力量；在与各州政府的关系方面，在各州未能严格执行环境标准时，它有权可以独立于州直接执行和查处违反联邦标准的行为。协调机制方面，在实施环保法规和政策方面协调同州和地方政府的关系也是其任务之一。监督机制方面，公民遭受环境侵害时，既可以对未履行或不适当履行义务的环保局等行政机关提起行政诉讼，还可以对污染者提起侵权诉讼，以此来监督和推动行政机关加强环境管理，又起到鼓励公众参与的作用。　　综上所述，和美国的单一的垂直的环境管理体制相比较，中国在制度层面更趋向于中央政府层层压力下的推动。地方政府受到的压力较大，但是监管不到位容易在具体政策落实的过程变形。因此，域外经验对我国环境执法的发展有着重要充分的借鉴意义。　　四、我国环境执法竞次现象的法律规制的应对之策　　（一）应着力消除干部指标考核为核心的压力型政治体制的负面影响　　笔者认为，我国环境执法的竞次现象产生的原因中的压力性政治体制下的固有缺陷，即指标的约束是有周期性的、片面性的。主要有两种方法规制：　　一种方法是，效仿欧美国家的环境垂直管理制度。但是，贸然改成垂直管理制度，可能会导致地方的环境执法权的空白，出现地方政府官员想要推进环境的改善，而手中没有执法权的无奈境地；另一种方法是转变干部指标考核系统下的政治激励方式，减消压力性政治体制的弊端。　　目前，在压力型体制下我国实行干部考核指标的政治激励模式，环境保护作为一项模糊、无法量化、约束力不强的软指标纳入其中，这种模式的弊端在于很大程度上造成了扭曲的政策执行结果，而且容易只看重经济增长方面的政绩，忽视其他方面的政策领域。因此，转变当前的政治激励模式显得颇为重要。　　这些改变一是来源于地方官员的战略选择，二是来源于中央和上级政府的的政治激励模式的转变：环保指标进行了具有可操作性的细化；将环保指标作为考核的充要条件，成为硬指标；在政治层面上对于环境保护有突出贡献的官员给予荣誉以及政治上的激励。有必要进行指出的是，在把环境执法、治理的效果作为考核时，也不应该完全放弃经济发展方面的激励，应当建立起的是一个能够鼓励地方官员在经济发展的同时兼顾环境保护和治理的新型政治激励模式，激励官员们发展绿色环保产业，在环境保护的基本底线上大力发展地方循环经济。　　（二）加强环境监督　　笔者认为，在环境执法行政权监督的制度构建上可以分内外两部分进行：内部监督主要是环境保护部门的内部上下级的监督，主要是通过汇报、审查、考评等形式进行，但是内部容易出现官官相护的情况，并且易受地方保护主义的掣肘。　　外部监督机制，以检察院为主要进行环境公益诉讼的主体和代表人，对环境执法部门违法的执法行为或不严格执法的行为提起行政诉讼；以公民、法人、其他社会组织作为一般民事环境公益诉讼的主体对环境问题自行诉讼，若该问题是由执法部门执法不力导致的，则继续移交检察院进行行政诉讼，进行监督。检察院在发现执法不力的情形，可以先要求环境行政部门严格执法。　　除此之外，环境监督的重要方式之一就是公众参与，如环境公益诉讼中的主体加入公民、社会公益组织就是很好的实践方式，我国也正在逐步加强和推动，应通过立法充分保障公民的环境权从而更好地建设公众参与机制。公民不应当仅仅拥有参与环境治理的环境权，更应切实保障其环境监督权，监督环境执法过程，从而对环境执法的竞次现象的解决进行有效规制。　　（三）推动环境领域法律制度的统筹和发展　　竞次现象产生的原因中的环境执法的顶层设计还不是十分的完善，具体在组织管理机制，执行机制等制度，立法的理念，立法目的等。　　在环境立法方面，严格的新保护法的出台加重了环境违法的成本，应当在将其作为基本法的前提下统筹环境方面的法律法规，加快修改或增设专门领域的环境保护法，使其与基本法相配套，从而确立我国的环境政策体系和明确环境立法目标。　　在中央和地方环境管理机构关系方面，设立中央与地方环境管理部门之间的良性互动合作机制，比如学习美国中央和地方之间的合作机制等经验，从而在最大程度上保障环保措施的高效率，这种互动体制很大程度上在保证环保标准的基础上做到平衡各方利益，又保护公众健康，如此，既可有效调动地方环境管理主管部门工作的积极性，又可减轻中央环境管理部门的负担。　　在环境执行机制方面，可以在现有的地方环保局的环境执法队伍的基础上加强执行力，比如借鉴美国组建专门的警察力量；探索建立大区域的环保部派出机构并通过立法确定其环境管理的职能及权限，赋予其独立的环境监督执法地位；借鉴国内其他方面好的制度构建，提高并监督地方环境执法质量，促进严以执法。　　[参考文献]　　[1]冉冉.压力型体制下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会比较，2013（3）.　　[2]叶倩瑜.财政分权体制下的环境治理研究[J].财经政法资讯，2010（3）.　　[3]舒歆.论我国环境发立法目的的完善[J].法治与社会，2009.07.　　[4]解铭.中国环境立法理念批判[D].武汉大学，2012.　　[5]白平则.中国环境法制建设面临的困境及其出路[J].山西高等学校杜会科学学报，2002（l）：51.　　[6]龚亦慧.完善我国环境管理体制若干问题研究 以美国环境管理体制为借鉴[D].华东政法大学，2008.