2018环境损害责任社会化的多维视角翁

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摘 要：环境损害是对环境本身的损害，而不是对人身财产的损害。环境损害责任社会化是指本应由责任主体承担的责任，基于特定的理由或特定的方式，转移给第三方的组织或机构来承担，从而达到分散或转移负担的目的。环境损害责任社会化大大地加强了侵权法的补偿功能，提升了侵权法的环境风险治理能力。环境损害责任社会化可以从多个维度进行考察：风险社会理论阐明了环境损害责任社会化的时代背景；社会连带思想论证了环境损害责任社会化的哲学根基；公共治理理论明确了环境损害责任社会化的参与主体；市场机制理论提供了环境损害责任社会化的具体路径。　　关 键 词：环境损害；风险社会；社会连带；公共治理；市场机制　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0045-08　　2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，该方案既为赔偿权利人通过诉讼途径追偿生态环境损害责任提供了依据，也为我国生态环境损害保护提供了切实可行的路径。生态环境损害的修复，从理论走向实践，经历了一个不断认识、逐步深化的过程。在我国环境法研究中，学者们所使用的环境损害概念与上述方案中所提出的生态环境损害概念在内涵和外延上相同。　　一、环境损害的内涵　　（一）关于环境损害的定义　　对于环境损害，环境法学者们有以下不同观点：　　周晨博士认为，环境损害可以定义为：由于产业活动或其他人为原因对环境施加不良影响，造成环境污染或破坏，从而导致人体健康、公私财产以及区域生态功能和自然资源等环境权益的损害或危害。[1]徐祥民教授认为，我们曾把环境问题概括为环境污染与环境破坏两大类，把由于人类活动向环境输送了超出一定量的物质造成了环境的原有品质的改变这一类称为环境污染，把由于人类活动造成对自然环境原有状态的破坏这一类称为环境破坏。不管是环境的原有品质的改变，还是自然环境原有状态的破坏，其共同的本质都是自然环境的不利变化。我们可以把环境的各种不利变化抽象为环境损害。[2]蔡守秋教授认为，由于环境法中的环境包括没有被民法纳入财产范畴的自然环境要素，有些法律规定，对自然环境造成重大损害的，即使没有造成人身和财产损害，也应当承担责任。[3]汪劲教授认为，环境污染除了可以造成人身或财产权利的直接侵害外，大多数场合是对周围的环境与生态所造成的所谓间接损害，即对生态效益或者生态价值的侵害。[4]　　（二）立法中关于环境损害的定义　　在美国，立法中一般使用自然资源损害概念来代替环境损害。1980年，美国制定的《综合环境反应、赔偿和责任法》专门规定了自然资源损害，所谓自然资源损害是指，由美国所有、管理或信托、归属于美国以及以其他方法管理的土地、鱼、野生生物、生物、空气、水、地下水、饮料水资源、其他资源。[5]政府作为自然资源的受托人，可以对责任人提起自然资源损害赔偿诉讼。　　欧盟地区在环境损害的立法上也取得了重大成效，其在2004年通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》（以下简称《指令》）对于环境损害作出了定义。根据该定义，环境损害有两个维度：一是损害对象是受保护的物种以及栖息地；二是受损害程度是需要对物种以及栖息地构成重大不利影响。所以，该《指令》也把对人身财产的损害排除在调整范围之外。2010年，欧盟所有成员国将《指令》的规定转化为国内立法，至此欧盟地区对环境损害达成了统一认识。　　由此可以看出，对于环境损害，学术界和立法上存在两种不同的解释：一是认为环境损害既包括人身和财产的损害，也包括对环境本身的损害。二是认为环境损害是对环境本身的损害，而不是经由环境的损害。对于环境污染和环境破坏所造成的人身、财产损害，许多国家的侵权法中都已经作出了明确规定，使得受害人能够依据侵权法寻求救济。但对于环境本身的损害，由于侵害的不是特定受害人的人身或财产利益，当事人是没有动力去寻求救济的，而只能由作为公共利益代表的政府在修复治理环境损害后再向污染责任人主张权利。对于造成环境本身损害的救济，立法历史没有侵权法悠久，理论研究也没有侵权法深入，因此，本文所研究的对象也只是环境本身的损害，即狭义的环境损害。　　目前，许多国家都已经制定了相关环境损害修复治理的法律。如美国《超级基金法》就对污染场地所造成的环境损害的修复治理主体、责任主体、责任分担、修复资金来源和使用等进行了规定。对于土壤污染、大气污染等造成的环境损害的修复治理，不仅是排污企业的责任所在，也是政府保护公众环境利益的法定义务，甚至需要其他社会组织的参与。在实践中，由于环境损害所需的治理修复费用超出了责任主体的有限经济能力，使得环境损害无法得到有效地修复，环境损害责任社会化作为有效的风险转移机制即应运而生。　　二、环境损害责任社会化的内涵及功能　　（一） 环境损害责任社会化的内涵　　环境损害责任社会化是指本应由责任主体承担的填补责任，基于特定的理由或特定的方式，转移给第三方的组织或机构来承担，从而达到分散或转移负担的目的。填补责任社会化具有以下特点：一是方式的多元性。一些国家或地区在实践中已经发展出如保险、整治基金、财务保证等多种形式，有效地分散了风险。二是客体多样性。环境损害社会化不仅包含赔偿责任社会化，同时也包括生态修复社会化。如果在环境损害发生后能够确定责任人，并且责任人已经事先作好了社会化准备，则体现的是赔偿责任的社会化；如果无法确定责任人或责任人没有赔偿能力，只能由政府通过税收形成的整治基金来修复，则体现的是生态修复的社会化。三是程序的特定性。在侵权行为中，受害人如果追究侵权人责任，往往需要通过司法途径来解决，司法程序在认定责任和确保执行方面具有优势。同时，受害人也可以寻求行政救济渠道。在环境损害社会化机制下，财务保证等方式相对简便，当事人的主动性更大。　（二） 环境损害责任社会化的功能　　⒈环境损害责任社会化不仅没有弱化反而大大增强了侵权法的补偿功能。这可以从责任社会化的具体实践来体现：一是责任社会化不仅增加了受害人获得赔偿的额度，也增加了受害人获得赔偿的可能性。在侵权行为中，受害人的人身、财产权利受到侵害后，往往会要求侵害人进行赔偿。如果侵害人能够足额赔偿给受害人所造成的损失，那么可以使受害人恢复到损害发生前的状态；但在许多情形下侵害人可能不具有足额赔偿的能力甚至没有赔偿能力，在环境责任社会化的情形下，受害人可以从保险公司或其他机构获得赔偿，这不仅使赔偿的概率提高了，而且赔偿的额度也可能增加。环境责任社会化机构具有赔偿资金充裕、赔偿途径多样的特点，而且可以发挥政府和行业的作用。二是大大提高了已经生效的法院判决、裁定或其他法律文书的执行效率。作为侵权人的个人或企业拥有的资金可能难以及时应付赔偿，进而影响执行的效率，而保险公司等责任社会化机构拥有信誉的优势，能够使已经生效的判决或法律文书执行的可信度大大增加。[6]同时，保险公司等社会化机构在评估环境损害风险、处理纠纷等方面更加专业化，更富有效率，能够使受害人及时地获得补偿。　　⒉环境损害责任社会化在某种意义上强化了侵权法的惩罚功能和预防功能。从某种意义上说，救济社会化所保留的威胁性比传统侵权法的威胁性更强。侵权法更多地是在损害发生的事后让责任人承担责任，而责任社会化机制将对企业的行为通过事前或事中的监管来减少损害的发生。如在环境责任保险中，企业的环境风险行为信息要公开，不仅要在投保时公开，而且在保险合同有效期间如果发生增加环境风险的行为，也要公开。同时，由于环境责任保险具有保障功能，因此，政府在作出环境行政许可、项目审批以及环境影响评价等行为时，将其作为考虑的因素，可以提高政府行为的公信力，避免出现信息不对称等问题。在企业互助基金的场合，基金内的每家企业都会有一些共同的环境风险约束措施，如果成员企业对于环境风险过于漠视或者不采取行动控制，其可能无法继续享有成员资格。　　⒊环境损害责任社会化突破了侵权法的救济范围。如前所述，作为私法，侵权法在私人主体的人身财产利益受到侵害时应对其提供救济。对于环境损害，由于不存在具体的私人主体，没有人会通过侵权法提起救济，这就会导致环境损害得不到救济，而环境损害责任社会化中整治基金、保险等制度能给环境损害提供救济。因此，环境责任社会化扩大了侵权法的救济范围，使其涵盖了环境侵害损害救济。同时，在侵权法中的救济需要以责任主体的存在以及具有偿付能力为前提，如果责任主体不存在或没有赔偿能力，就无法实现对受害人的救济，而责任社会化避免了侵权法的这种不足。　　（三）环境损害责任社会化的多维分析视角　　环境损害责任社会化是在环境污染造成人身、财产损害以及环境损害不确定性程度加大的背景下出现的，它反映了对于分散和转移风险的需求。风险的分散与转移必然会要求多方主体参与到环境风险的治理中来，并通过多种途径来实现。所以，环境损害责任社会化可以从时代背景、哲学基础、参与主体与具体路径等多个维度来进行分析。由于污染者付费是一个基本原则，也是责任自负的现代法治原则在环境法中的体现，所以，环境损害责任社会化会导致责任人将风险分散与转移，既可能使责任人在事前减少在环境合规上的投资，也可能使责任人在涉及排放污染物质时的谨慎程度降低。不可否认，责任社会化会存在着消极作用，但是从多维分析更有利于从更宽视角、更深层次来探讨其积极作用和消极作用，加深对环境损害责任社会化必要性的理解。环境损害责任社会化不仅是一种思路，更是一种实践，需要研究其他国家责任社会化具体路径的优劣，为我国的环境损害责任社会化提供借鉴，从而加深对环境损害责任社会化可行性的认识。基于此，笔者从风险社会理论、社会连带思想、公共治理理论和市场机制理论四个维度对环境损害责任社会化进行分析，以期有益于环境法治改革。　　三、风险社会理论　　在人类社会中，风险无处不在。一些特定的词语就反映了人们对风险的体验和感受，如险象环生风云劫数等。但是风险作为社会发展阶段的主要特征，也只是在工业高度发达的现代社会才有所体现。德国著名学者乌尔里希贝克在1986年提出了风险社会理论，该理论问世之初并没有受到学术界的重视，但随着前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故的发生所带来的巨大影响，风险社会理论才逐渐受到学术界的重视。所谓风险是指人为制造出来的不确定性，包括食品安全事故、严重交通事故、环境污染、电脑病毒、油价暴跌和金融动荡，这些风险甚至超出了人类的预知能力，在现代社会难以根除。现代社会的迅猛发展为我们带来了丰富的产品和经济的繁荣，同时也带来了更多的不确定性和风险。在社会经济领域，系统性的金融风险会迅速波及到其他国家，引发区域性甚至全球性的经济危机。在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。[7]在这些危险和潜在威胁面前，个人和组织都无法预测、无法应对。在风险社会中，决策者与风险事故造成损害后果的最后承担者存在分离的现象，导致决策者在决策时往往没有考虑这种损害的后果，这无疑会加大风险的可能性。对受害者而言，经常要面对无法消除的损害，甚至在很多情形下无法逃避。　　风险社会风险与自然灾害事故所带来的风险与损害存在根本区别：一是产生的原因不同。自然灾害所造成的风险仅限于地震、海啸、洪水等，随着人类社会的发展和人们对其认识的加深，人们规避这种风险的能力也在增强。但是，风险社会所产生的风险复杂多样，既有生产本身存在的风险，也有与自然相结合产生的风险以及因决策失误、监管不力造成的风险。在这种风险中，人的因素起决定作用。二是不确定性更大。对于自然灾难所造成的风险，虽然其发生存在不确定性，但现代科学技术能大致掌握其发生的区域或时期；对于风险社会中的风险，发生的不确定性大大增加，甚至超出人类的计算和预期能力，如严重爆炸事故，其所产生的危害后果严重，但是其发生的时间和地点却是无法预知的。三是能否预防二者之间有所区别。对于地震、海啸、洪水等自然灾害，即使可以了解其大致发生的时间和地点，也难以采取措施来预防或减少其发生。而对于工业风险，虽然在总体上其发生的不确定性有很多，但关键在于风险的发生大多是基于人祸，如果完善监管制度，加强设备改进和研究，就会减少其发生的概率。四是在能否追责上不同。对于自然事故造成的损害，人们是无法追究自然的责任的，但对于社会风险事故，本身就是人为因素起决定作用，在事故发生后需要也有必要对直接责任人员追究责任，以防止事故再次发生。在风险社会中，环境损害发生的概率以及损害的程度比工业社会要大得多，因此，需要通过环境损害责任制度来减少环境违法行为的发生，减少损害发生的概率。
　在风险社会中，环境风险是主要的风险，也是贝克风险社会理论中被反复提及的风险。工业生产造成的污染是当前人类所面临的一个主要问题：大气污染、土壤污染、水污染、噪音污染以及全球气候变暖等已经深刻地影响到人类的社会生产和生活。环境损害风险包括现实的风险和潜在的风险，大大超出了人们的预测和控制能力。切尔诺贝利核电站泄漏事故和日本福岛核电站事故就是一个明显的例证。这些事故的发生，表明了人们在事前是很难预测和控制这些风险的。在现代社会，由于环境风险极具长期性、复杂性和缓释性，因而还存在大量的可能要发生但无法被预测到的环境风险，这一现象同样在土壤污染中得到体现。在工业活动中，企业排污行为原本符合排放标准，企业无法预测到未来所造成的环境损害，但由于环境损害是由多种因素共同作用产生的，即使是在已经知道环境处于被损害的状态，也很难精确了解到损害的具体程度和未来可能受到的不利影响。因此。对环境损害进行修复和治理，不仅要恢复受损害的环境，同时也要避免潜在风险的产生和扩大化。环境风险的不确定性，对于企业而言，可能在事前无法预测，在事后也可能没有承担责任的能力，因此，需要环境损害责任社会化来分散这些风险。
　　四、社会连带思想
　　（一）社会连带思想概述
　　社会连带曾是涂尔干等社会学家关心的主题。在涂尔干等人社会连带思想的基础上，狄骥构建了社会连带主义法学。涂尔干把社会连带分为机械连带和有机连带。机械连带建立在个人相似性的基础上，集体人格完全吸收了个人人格；有机连带建立在分工和个人相互差别的基础上，每个人都拥有自己的行动范围， 都有自己的人格，都能够自臻其境川。社会成员共同的观念及倾向与成员自身的观念及倾向之间的强弱对比决定着社会连带的类型， 前者在数量和强度上超过了后者， 则为机械连带； 反之，则为有机连带。[8]
　　狄冀接受并发展了涂尔干（杜尔凯姆）的理论，认为社会连带是一个永恒不变的客观事实：人们必须生活在社会中，必然具有社会连带关系。社会连带分为两种情况：一是同求的连带关系，即人们具有共同需要，只能通过共同生活才能满足这一需要；二是分工的连带关系，即人们有不同的能力和需要，必须通过相互交换服务才能满足这种需要。社会连带关系既然是人类社会的基本事实和社会存在的基本条件，因此，它构成了包括法在内的一切社会规范基础。它既决定着社会规范的内容，也决定着社会规范的功能。[9]
　　（二）社会连带思想在环境法上的体现
　　环境法中的严格责任和无过错责任体现了社会连带思想，在严格责任下，不论该行为人有无过错，对其所造成的损害都需要承担责任，其目的就是为了保护受害者。这里的受害者不仅是个人，而且是组织甚至是社会。严格责任的出现，是由于在污染发生后造成受害人人身财产的损害，而受害人证明责任人主观有过错存在重大困难，生产者可以以排污符合标准进行抗辩，如此将会使受害人无法得到救济。生产者和受害人产生对抗，生产则无法顺利进行，受害人的人身财产状况继续恶化，不利于社会稳定和社会分工的开展。而严格责任体现的是作为社会成员的企业对于其他社会成员的责任，有利于减少生产者与受害人的对抗，加深两者间的联系与沟通，促进社会分工的开展。
　　（三）社会连带思想对环境损害责任社会化的启示
　　⒈环境损害是在社会连带不断深化进程中产生的。依据社会连带思想，社会中个人的相互依存和相互合作是基于社会分工。一方面，分工是由于个人能力秉赋的差异；另一方面，一方面，分工是由于个人能力秉赋的差异；另一方面，分工也能促进市场进一步扩大。如果没有分工，就不会有新产品与新服务的出现，也不会有新技术的出现，市场主体间的关系不密切，市场范围仅限于非常狭小的空间，生产企业数量少，排放的污染物种类少，甚至不会超过环境自净能力。因此，没有分工的社会，不存在环境损害的问题。从环境损害产生的历史进程来看，环境损害的产生也正是在人类分工非常发达的阶段，因此，环境损害是在社会连带不断深化的过程中产生的。
　　⒉同行业荣辱与共的连带关系要求环境损害责任社会化。在同行业中，如果某个企业的某个产品或服务得到了消费者的认可，消费者就会愿意支付费用购买，进而也会吸引其他同行企业进入市场，形成多个企业共同存在的格局，使这些生产相同产品或服务的生产者共同受益。如果一家企业受到认可，也会给相关企业带来机会，存在相互受益的情况，特别是在有分工合作的情形下可能还会与其他受益人存在相互连带的关系。但是，如果由于一家企业造成污染而导致其无力承担修复费用时，由于信息不对称，也会使消费者对整个行业的污染治理水平和社会责任产生怀疑，进而导致整个行业在消费者心目中的地位下降，甚至会使消费者转向其他商品。因此，在整个行业间共担风险也是社会连带的体现。
　　⒊环境损害责任社会化体现了社会连带思想。生产者在向社会提供产品或服务的过程中，其排污行为本身虽合法，但是仍存在污染的隐患；而生产者从造成污染的生产中获得了利润，污染受害者也从消费生产者生产的产品中满足了自己多样化的需求，使衣食住行等各方面生活得到了改善，社会也因此获益于产品多样化、经济的发展不仅带来了税收的增加，而且使社会公共物品的提供也随之增加。因此，只让污染者来承担责任，可能会出现污染者不愿意从事这些活动的后果，对社会发展不利。而通过环境损害责任社会化，让社会共同承担责任，使得受益于该行为的他人能够为污染者提供帮助，则更会趋于公平。
　　五、公共治理理论
　　从公共治理的角度来探讨环境侵害责任的社会化，认为环境侵害不仅关系到私人权益，而且还涉及到作为公共物品的生态，侵害不特定人甚至整个社会的公共利益。环境损害不同于私法上的人身财产损害，因此，除了发挥政府的作用外，也应发挥社会在环境风险治理中的作用。在这里我们看到，公共治理理论并不否认政府在环境损害修复中所起的作用，这是因为环境污染本身也是市场失灵的一个体现。当企业排放污染物的规模超过环境容量时，不仅会对环境造成严重的破坏。而且治理修复费用支出庞大，私人往往没有能力治理。即使私人有经济实力进行治理与修复，也存在搭便车的问题，即企业治理修复所产生的环境改善效果并不是由企业独家享有，而是由周围社区居民以及企业共同享有，企业不能获得其环境治理修复的所有好处，其决策所产生的正的外部性也无法内部化为私人收益，企业也就没有积极性去从事治理修复。同时许多环境损害发生是由多家企业共同造成的，他们之间会因为责任的份额问题争执不休而延误治理的最佳时机。 即使企业在治理修复后可以向其他责任主体进行追偿，但由于诉讼需要人力、物力和时间，特别是如果其他责任人已经不存在、破产或者责任人没有支付能力，已经进行修复治理的责任人将无法全部追偿其已经支付的超过其责任比例的金额，导致企业也没有动力去从事治理修复。此时政府应该从全社会的角度，从保护人民群众的身体健康与安全的角度，从促进环境和经济社会可持续发展的角度来推进环境损害的治理修复，以解决私人在治理修复环境损害方面存在激励不足的问题。出处：行政与法作者：孙哲