2018完善村级公共权力监督体系的几点思考

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　摘 要：当前，我国村级公共权力监督体系仍不健全，存在监督指向配置失衡、监督管理方式滞后、监督主体动力不足、监督整体功效欠佳等问题，难以适应新农村建设的需要。为此，应着力改进监督管理方式，拓展监督指向维度，健全监督动力机制，理顺监督主体关系，不断完善村级公共权力监督体系，以确保村级公共权力的正当行使。　　关 键 词：村级公共权力；监督体系；新农村建设　　中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）08-0032-06　　村级公共权力监督体系是指对村级公共权力运作进行分工又协作监督的有机系统。按照系统论的一般理解，村级公共权力监督体系主要包含两方面内容：一是组成体系的基本要素，即监督主体和监督客体；二是各要素在特定时间与空间内的相互作用方式。当前，村级公共权力的监督主体主要包括乡（镇）党委及政府、乡（镇）纪检监察机关、县司法机关、村民会议或村民代表会议、村民监督委员会和村民，监督客体主要是村两委的公共权力。多元监督主体对村两委公共权力的监督和管理共同构成了现行的村级公共权力监督体系。　　随着新农村建设步伐和城镇化进程的加快，村级公共权力迅速扩大，现行的村级公共权力监督体系开始显现出一定的不适应性，不能有效防止农村腐败现象的滋生和蔓延。以吉林省为例，2015年，吉林省纪委监察厅网站曝光台累计通报185起发生在群众身边的四风和腐败问题，其中涉及农村问题的案件高达84起，占同期曝光问题总数的45.4%。[1]由此表明，现行的村级公共权力监督体系仍不完善，实际运行功效并不理想，不能完全适应新农村建设的需要。　　一、现行村级公共权力监督体系　　存在的突出问题　　（一）权力监督指向配置失衡　　一个健全的权力监督体系，其权力监督指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督相结合，三者之间实现平衡配置、有机统一。[2]在现行的村级公共权力监督体系中，自上而下的监督一直处于主导地位，其监督效能和监督威慑力得到了社会的承认，但平行监督和自下而上的监督还相对薄弱。在平行监督方面，村务监督委员会还停留在重设立，轻建设阶段。例如：吉林省在2012年颁布的《吉林省村务监督委员会工作规则（试行）》指导并推动了村务监督委员会的设立。但在实际运行中，村务监督委员会与乡镇党委、政府、纪委等部门的关系尚未理顺，部分地方村务监督委员会主任和委员工作积极性不高，在民主监督、协助管理和信息沟通等方面的职能没有得到充分发挥。在自下而上监督方面，部分村民仍存在不想监督、不敢监督、不便监督的心理。在访谈中一些村民表示，监督过程中需要付出经济、人情等成本，还可能面临打击报复的风险，加之行使监督权的村民大会除换届选举之外很少召开，自己没有必要也不方便参与监督。　　（二）权力监督管理方式滞后　　从监督行为的发展阶段来看，监督管理方式可分为事前监督、事中监督和事后监督三种。若要收到良好的监督效果，监督管理必须贯穿于权力运行的全过程。在现行的村级公共权力监督体系中，事后监督较为完备，起到了震慑和教育的双重作用，但事前监督和事中监督相对滞后。在事前监督方面，忽视了对村民委员会决策权的监督。由于在农村集体资源开发、集体财产转让、集体大额资金使用等重大事项决策上疏于把关，有些决策内容不能反映民意民情，有时作出的村务决策还可能动机不纯。在事中监督方面，忽视了对村民委员会协助执行权的监督。在乡政村治的制度背景下，惠民补贴、征地补偿、社会保障、支农项目等均由村民委员会协助政府具体落实，但相关部门却较少对以村民委员会名义出具的证明、提供的信息进行详细核实、审查，使得部分地方的村官借机以虚假申报的方式骗取、私分、截留国家的补助款、征地奖励款、低保金等。　　（三）权力监督主体动力不足　　监督工作能否得到有效开展，在很大程度上取决于监督主体的主动性和积极性。根据西方经济学提出的经济人假设理论，个人会根据成本和收益作出趋利避害的选择。由于监督主体并不必然具有实施监督的主动性和积极性，因此，当监督主体认为开展监督需要支付一些成本甚至还会承担一定的风险时，其基于政治良心、敬业精神等道德因素而产生的监督动力就容易被降低。而通常情况下，监督客体的意志和利益会受到监督行为的影响，因而监督客体极易有意无意地回避监督甚至抵制和报复监督。外在表现为：部分监督主体总是希望别人监督，自己搭便车，甚至在经过一番利害得失的考量后，对村级违纪违法案件隐瞒不报。还有部分监督主体不履行监督职责，对村级违纪违法案件持事不关己、高高挂起的态度。　　（四）权力监督整体功效欠佳　　按照整体优化原则，权力监督体系若想发挥良好的功效，不仅需要各监督主体各司其职、各尽其责，而且需要各监督主体之间分工配合、协调一致。然而，在现行的村级公共权力监督体系中，各监督主体基本上是各自为战，尚未形成1+12的整体合力，导致村级公共权力监督的整体功效欠佳。突出表现在两个方面：一是常常出现多个监督主体交叉监督同一个监督客体的现象，使得监督权限上的重叠地带和空白地带并存。监督主体职责和侧重点不明确，主体责任得不到落实，当出现严重的腐败问题时，无法追究哪一个部门监督不得力，哪一个部门应该承担主要责任。二是各监督主体之间相互协调、配合不够，要么各执一端，要么相互推诿扯皮，甚至还会出现相互掣肘的现象，从而使具有互补功能的监督手段和监督资源得不到有效利用，监督效率大大下降。　　二、村级公共权力监督体系存在　　问题的原因　　（一）村级公共权力监督机制建设仍需加强　　村级公共权力监督体系要发挥完整的制度功效，需要有完善的工作机制与之配套，但现行的村级公共权力监督机制仍存在一些不足，不能满足监督工作的需要：一方面，部分监督机制在设计上缺乏针对性，无法具体化为可操作性方案，或与农村工作脱节，或与权力监督脱节；另一方面，现有的监督机制尚未完全建立起来，责任主体缺乏责任意识，全面开展责任追究工作尚需时日，导致很多权力监督机制在实践中或被敷衍了事，或被束之高阁。　（二）农民的参与意识滞后于新农村建设的步伐　　受两千多年封建文化传统的影响，官本位思想、等级观念等政治文化因素在农村仍然具有巨大的影响力，因而农民的参与意识明显落后于社会主义新农村建设的步伐。一方面，民主所必需的主人翁意识仍然薄弱。部分农民将政治参与仅仅作为实现某一具体利益或要求的工具，因而监督行为也更多地表现出被动性和功利性的特征，只有在个人具体利益或要求无法满足时才会参与到监督过程中。另一方面，农村公共权力与农民个人权利之间界限模糊。在官本位思想影响下，权力主体会将权利主体的监督视为不安分守己或对抗，公权力往往被视为私人的资本和工具，进而产生以权谋私的心理。　　（三）村级公共权力监督体系缺乏统领机构　　现行的村级公共权力监督体系是由执政党监督、行政监督、司法监督、社会组织监督、群众监督共同构成的多元化系统。在多元的监督体系中，不同的监督主体分别隶属于不同的政治系统，没有一个专门性统领机构进行统筹、指挥和协调。导致的结果是：一方面，各监督主体的监督权限和监督职责是由所属政治系统内部确定的，没有从全局统筹的高度系统地规定各监督主体的权限范围，也未从整合优化的角度合理地界定各监督主体的职责，常常是多元监督主体各自为政；另一方面，各种信息和资源通常只在各监督主体所属的子系统范围内分享，多元的监督主体之间的互补性监督手段、监督资源没有得到充分利用，导致监督的整体功效大大降低。　　三、完善村级公共权力监督　　体系的对策　　（一）改进监督管理方式，使监督贯穿于村级公共权力运行全过程　　⒈强化对村级公共权力的事前监督。首先，要把好村级公共权力入口关，选准用好村干部。一方面，上级党委、组织部门要拓宽村干部选拔渠道，将德才兼备、群众拥护的优秀人才选为村级后备干部，有意识地锻炼和提高其管理能力和带领群众共同致富的能力；另一方面，要强化对换届选举工作的指导，破除当前农村选举中存在的宗族观念和裙带意识，严厉打击拉票贿选等违反选举法的行为，通过公平、公正、公开的换届选举方式，把那些符合群众意愿、真心实意为群众服务的人选拔上来。其次，要把好村务决策程序关，规范决策权的运行。探索建立村内重大事项事前报告制度，村务中凡涉及集体土地管理、大额资金使用、集体资产处置、村级建设项目等重大事项，在实施前必须上报乡镇政府并接受相应的事前审查。同时，在重大事项决策程序上，要按照党支部提议、村两委会商议、监委会监督、党员大会审议、村民大会决议的程序进行决策，严格处罚不按程序决策的行为。　　⒉做细对村级公共权力的事中监督。首先，加强乡镇政府相关职能部门、纪检监察部门对强农惠农政策、资金、项目落实情况的过程跟踪和监督检查，确保村级公共权力事中运行不越线。乡镇经济经营管理站要随时掌握村级财务、村集体资金、资产和资源、强农惠农专项补贴使用等情况，做到定期检查、随时抽查。纪检监察部门也要随时检查村账乡管、农村三资管理等状况，特别是在资金分配、资产使用和项目建设过程中，要及时收集、核查问题。其次，强化村务监督委员会的知情权、质询权和核查权，发挥好村务监督委员会的事中监督作用。上级政府部门要出台相关的制度和扶持政策，确保村务监督委员能够列席两委会议并参与村务决策，做实村务监督委员会对村务执行、村务公开、村干部勤政廉政情况及工作作风等问题的全程跟踪、全面记录和随时监督，增强村务监督委员会的威慑力，强化其事中监督效果。　　⒊加强对村级公共权力的事后监督。首先，建立健全村级公共权力滥用责任追究机制。明确界定村级公共权力合理运行的边界，通过为权力划界来监督权力的运行。同时，针对不同程度的权力越界行为制定相应的惩处措施，明确规定在什么情况下应采取什么样的惩处措施，一旦发现问题及时通过警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职、给予党纪处分等手段进行责任追究和处罚。其次，严惩村干部的违纪违法行为。县乡两级纪检监察机关和司法机关应将农村渎职侵权和贪污贿赂犯罪作为查办案件的重点，不论涉案金额多少，都要坚持有案必查，具体查处结果应通过网络、电视等平台及时对外公布，达到警示和震慑的双重效果，彻底破除村干部钱少官小的侥幸心理，使其在利益诱惑面前不敢腐败。　　（二）拓展权力监督维度，实现立体化、全方位的村级公共权力监督　　⒈继续加强自上而下的监督。首先，加强自上而下的行政监督。进一步完善村账乡管制度，对村级固定资产、债权债务、资源性资产做好清理工作并登记造册，清查小金库账外账，积极推行会计电算化。尝试将廉政谈话、廉政承诺、经济责任审计、述职述廉、民主评议等制度向村级干部延伸，通过试点的方式探索这些权力监督机制在农村实施的路径。其次，加强自上而下的纪检监督。分片组建农村纪检监察工作室，纪检干部要定期到驻点办公，并对驻片内汇报、反映的问题进行核实，有效解决村级公共监督执纪力量分散的难题。再次，加强自上而下的司法监督。试点探索检察官驻村制度，设立驻村检察官工作室，制定《驻村检察官工作职责》和《驻村检察官接待制度》，规定检察官每月驻村的工作天数并要求驻村检察官必须及时对群众反映的问题予以答复。　　⒉做好对村内权力监督机构的平行监督。首先，加强农村党组织建设，发挥好党员的监督作用。农村党员一般都是村社中的精英，相对普通村民而言具有更高的政治素质，因此，要抓好农村党支部建设，以民主集中制为原则，利用支部民主生活会制度和党员评议制度，对支部书记权力进行有效监督。同时，发挥好党员大会的作用，让党员大会真正成为党员参与民主决策、民主评议和民主监督的有效平台。其次，提升村务监督委员会的履职能力，充分发挥其民主监督作用。进一步深化乡镇领导干部和基层群众对村务监督委员会的认识，逐步理顺民政、纪委等相关部门与村务监督委员会的关系，提高村务监督委员会成员的素质，让村务监督委员会规范有效地运转起来。
　　⒊引导群众有效参与自下而上的监督。正如《中国的反腐败和廉政建设》白皮书所指出的那样：人民群众的支持和参与是反腐败和廉政建设取得成功的重要基础。[3]引导村民积极有效地参与监督，首先，要进一步完善村务公开制度，让村级公共权力在阳光下运行。县、乡党委政府要宣传普及村务公开制度，通过出台相关规定来规范、细化村务公开的内容和流程，并对村务公开不实、村务公开流于形式等问题进行严肃处罚，公开问责。其次，要落实法律赋予村民会议和村民代表会议的基本权力，创新以村民会议或村民代表会议为载体的权力监督方式，探索将村干部述评制度、重大事项决策听证制度、干群对话会制度等权力监督举措纳入村民会议或村民代表会议，使村民能够在法律所构建的制度体系内有效实现对村级公共权力的民主监督。
　　（三）健全监督动力机制，充分调动监督主体的主动性和积极性
　　⒈加强绩效激励机制建设。马克思说：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关除开利益人们什么也不能做。[4]因此，要构建绩效激励机制，让权力监督主体认识到自身的权力监督与利益息息相关，不再是监督多少一个样、监督好坏一个样。为此，首先，要构建科学的监督业绩考核指标体系，可以探索将是否有效监督村两委权力运行纳入乡镇党委和政府的绩效目标考核范围，并由乡镇纪委牵头，组织民政部门制定并出台《村务监督委员会工作考核办法》，细化量化村务监督委员会及其成员的岗位目标责任。其次，要建立合理的监督奖励制度，为工作努力、业绩突出的村级公共权力监督主体提供更多的交流、培训机会以及更广阔的舞台，并尝试建立以绩定酬的薪酬模式，将薪酬分为基本报酬+绩效报酬两部分，按照年终考核结果给予绩效奖励，鼓励和引导权力监督主体更好地履行监督责任。
　　⒉建立责任追究机制。责任追究能够增强权力监督主体的压力感、危机感和责任感，从而确保村级公共权力监督体系的有效运行。首先，要对权力监督责任进行细化分解，做到每个具体问题的监督责任都与相关权力监督主体对号入座，确保权力监督责任追究对象清晰化，使任何权力监督主体再不能以责任不明晰为借口来规避监督责任。其次，要进一步细化权力监督责任追究的相关规定，明确权力监督责任追究的具体情形，确保权力监督责任追究认定科学化。避免出现由于权力监督责任追究的相关规定因只作出原则性要求而导致实际操作中弹性空间过大的问题。再次，要完善权力监督责任追究操作程序，确保权力监督责任追究效果最大化。通过对包括启动程序的具体人员、前提条件、操作过程、时间节点等内容作出细致规定，尽可能消除程序漏洞，使责任追究发挥最大功效。
　　⒊加强价值引导机制建设。加强价值引导机制建设，可以从精神文化层面入手，通过引导权力监督主体的价值取向、思想情感来驱动和促进其参与权力监督活动。首先，要加强宣传教育，使各监督主体认识到村级公共权力监督的重要性、迫切性。耐心细致地开展宣传教育工作，使权力监督主体认识到村级公共权力是国家政治体系的基础环节，加强对村级公共权力的监督，是实现其在预定轨道上正当行使的重要保证，对于切实维护和保障农民权益、推动农村社会稳定发展，具有重要意义。其次，要加强对各监督主体监督意识和监督能力的培养。利用网络、电视、广播等平台，普及与村级公共权力监督相关的知识和法律法规，宣传民主、公正、法治等社会主义核心价值观，提升各监督主体的公共精神和监督意识。再次，要广开监督渠道，让各权力监督主体在监督实践中提高自身理性判断能力和开展监督的能力。
　　（四）理顺监督主体关系，提高村级公共权力监督体系整体功效
　　⒈各监督主体要明晰权责，合理分工。为提高监督效能，村级公共权力监督体系需理清各监督主体间的关系，明晰不同权力主体在监督体系中应承担的权责，并从制度设计上对各主体进行分工。据此，首先，乡镇党委要承担起权力监督主体责任，把好村级公共权力运行的入口关，选准用好农村党支部书记；强化对村级公共权力运行的制约和监督，坚决纠正村级公共权力滥用、失范、腐败及损害农村群众利益的行为。其次，农村经济经营管理站等乡镇政府职能部门要承担起对口监督的责任，监管好村级财务，保障村级公益事业的开展和农村公共服务的供给，落实国家强农惠农政策。再次，纪检监察部门要承担起农村党风廉政建设的领导责任，认真执行党风廉政建设责任制，配齐配强相关管理人员，发挥好组织协调、监督检查、综合指导的作用。最后，村级公共权力监督机构要承担起监督的责任，发挥由村民大会授权产生的村务监督委员会监督村民自治组织权力运行的制度性作用，监督失位的监委会要承担相应的责任。
　　⒉各级监督主体要协调配合，提高效能。村级公共权力监督体系内各主体在明确分工、守职尽责的基础上，要积极协调协，探索建立村级公共权力监督体系联动机制。首先，县级党委、政府要主动发挥统筹、协调作用，通过建立权力清单制度、问责追究制度来调动各监督主体的积极性，从制度上保障村级公共权力在阳光下公开、透明地行使，着力营造违规必究的制度环境。其次，要探索建立由乡镇纪检监察、农经、民政、财政等部门共同参与的联席检查制度，定期对三资使用、强农惠农补贴发放、农村重大项目筹建等事项进行监督检查。再次，要加强乡镇纪委与村务监督委员会的联系，推广村务监督委员会向乡镇纪委请示报告制度，遇到特殊情况或重大问题，村务监督委员会必须及时、主动地向乡镇纪委请示报告；建立村务监督委员会主任工作例会制度，由乡镇纪委定期组织召开工作例会，部署一定工作周期内的监督重点，并将上级部门出台的相关政策法规、管理制度、表册档案编印成文，下发给各村务监督委员会。
　　一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。[5]权力需要监督，失去监督的权力容易导致腐败。为此，必须不断完善村级公共权力监督体系，从监督管理方式、监督指向维度、监督动力机制、监督主体关系多方面、多层次共同切入，营造严以用权的制度环境，这样，才能使村级公共权力依法、依规、依制行使，才能使党和国家的强农惠农政策落到实处。出处：行政与法作者：郑海兵 丁浩原