2018推进中国法治政府建设研究

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　摘要：建设法治政府既是新一届中央领导集体的工作重心，也是全面推进依法治国的关键。建设法治政府的过程中面临行政立法质量有待提高、行政执法问题仍然突出、政府执政转变和行政管理体制不到位等　　诸多无法规避的现实困境。基于对产生现实困境的原因予以剖析，力求探索出一条符合我国国情的法治政府建设之路，具体包括：行政立法符合实际，内容科学合理；行政执法公开透明，结果定期公布；转变政府思路，全面履行政府职能；更新管理理念，推行权力清单制度；完善监督机制，推行内外监督一体化。　　关键词：法治政府；权力清单；监督机制　　中图分类号：D922.1.文献标识码：A　　文章编号：1008-7168（2016）06-0071-10　　2013年，党的十八届三中全会强调了法治国家、法治政府、法治社会三者一体化建设的目标，并将建设法治政府的地位提升到与建设法治国家、法治社会同等高度，确定了在中国建设法治政府的宏伟目标。　　2014年，党的十八届四中全会首次将法治政府建设的基本标准框定为二十四字①，并且在法治政府建设的进程中突出了两个重点②。2015年，中共中央、国务院首次就法治政府的建设联合印发了《法治政府建设实施纲要（20152020年）》，以总蓝图的形式对法治政府建设做出了总体设计和全面规划并创造性地提出了法治政府的衡量标准③。显而易见，探寻一条适合我国国情、符合时代潮流的路径来建设法治政府既是新一届中央领导集体的工作重心，也是全面推进依法治国的关键。　　一、中国法治政府建设的发展历程　　法治政府是以崇尚宪法和法律至上的原则为标准，在法律框架下规范运作行政行为的政府。换言之，法治政府的一切行政活动只接受法律的规范和制约，因为其权力源于法律的授权。任何行政权力的扩张和滥用都要接受法律的制裁[1]。因此，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事[2]（p.25）。　　这凸显了法治政府的基本内涵，是当今世界各国就法治政府的建设理念方面所达成的共识。　　改革开放以来，经过三十多年的不断探索与创新，我国在法治政府建设方面积累了深厚的理论基础，并实现了由法制向法治的跨越式转变。从建设法治政府的整体进程看，在时间维度上大体可分为两个阶段。　　（一）1978年～2003年法制建设阶段　　在这二十多年的时间里，以政府的法制建设为核心、依法行政为主旨，是该阶段的主要特征。在总结文化大革命惨痛的历史教训后，党和国家领导人深刻认识到法制建设在中国是何等重要。1978年12月，党的十一届三中全会提出健全社会主义民主和加强社会主义法制④。 这是以指导思想的形式确定了围绕民主强化社会主义法制建设，并通过实施十六字方针⑤确保法律在社会治理中具有权威性。1979年11月29日五届全国人大常委会第十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》，明确规定自1949年10月1日起所颁布的法律、法令如与现行宪法、法律、法令未相抵触，则仍然有效。同时一批行政法律、条例、决定等的制定和颁布使行政立法工作渐进地走上了正轨。自此，依法行政逐步开展起来[3]。1985年党中央提出在我国要进一步实现由主要依政策办事向主要依法律办事的转变[4]。1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》和1990年12月24日国务院颁布的《中华人民共和国行政复议条例》，充分表明行政活动在我国已开始具备法理依据，行使职权开始突出法律的规范性要求。1991年4月3日七届全国人大第四次会议上的《最高人民法院工作报告》指出维护国家行政机关依法行政⑥，这是官方文件中首次引入依法行政，表明人民法院通过对行政案件的审判既在独立审判的职权内监督了行政权力的行使，又巩固了法制政府建设的政治基础。1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》对法制政府的建设起到了积极的促进作用。1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议修订通过的《中华人民共和国行政监察法》标志着行政监察制度在我国正式确立。1997年党的十五大确定了依法治国，建设社会主义法治国家的治国理念，并着重强调了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略⑦。1999年3月15日九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案确定将依法治国的基本方略载入宪法。1999年11月8日国务院颁布的《关于全面推进依法行政的决定》明确将依法行政确定为依法治国的重要组成部分。1999年4月29日九届全国人大常委会第九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》对法治政府的整体构建具有巨大的推动作用。2002年党的十六大报告提出依法治国基本方略得到全面落实⑧是全面建设小康社会的目标之一。2003年3月21日依法行政 首次载入新修订的《国务院工作规则》，标志着依法行政正式被确立为政府工作的三项基本准则之一，同时将规范行政权力作为依法行政的核心。在这一阶段，依法行政备受重视，法制政府建设的成绩斐然，政府及其工作人员在依法行政的质量与水平方面不断提升，为建设下一阶段的法治政府现代化的法治政府，奠定了坚实的基础。　　（二）2004年至今法治政府建设阶段　　在这一阶段，党和政府在建设法治政府的过程中开展了系统性的实践工作。2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是官方文件首次确定了建成法治政府所需的时间。毫不夸张地说，该纲要实质上是我国法治建设蓝图上的一个关键链接[5]。2007年党的十七大报告提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家⑨。2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出遵守宪法和法律是政府工作的根本原则⑩。　2008年5月1日起施行的《中华人民共和国信息公开条例》在监督政府依法行政、提高政府工作的透明度等方面具有重大意义。　　2008年5月12日国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》提出加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础B11。2010年10月10日国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》，明确提出全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设B12。上述文件的相继出台表明，国务院的法治政策实现了由依法治国向法治政府的转变[6]。2012 年党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成B13。　　2013年，党的十八届三中全会明确提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设B14。2014年，党的十八届四中全会明确提出：各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。B152015年3月的《政府工作报告》强调，全面推进依法治国，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府B16。2015年12月中共中央与国务院首次就法治政府的建设问题联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，并且创造性地提出了法治政府的衡量标准。在这一阶段，中共中央、国务院密集地出台决定、意见、纲要、文件等，充分说明我国在法治政府建设的各个方面都取得了显著进步，逐步实现了从法制到法治的重心转移，从人治到法治的蜕变。　　二、中国法治政府建设的现实困境及成因　　中共中央定准了全面推进法治政府建设的基调，为各级地方政府指明了方向。各级地方政府领会、贯彻中央精神相继出台了符合本地方实际的法治政府建设的相关措施，并且能够按照要求部署实施。因此，无论是中央还是地方，在建设法治政府方面都取得了可喜的成绩，具体表现为以下几个方面。一是法治政府建设的制度体系基本形成。各级政府及其工作人员通过权力运行来规范经济、政治、文化、社会生活等方面时能够做到有法可依、依法办事，并自觉接受监督。二是行政程序的建设不断加快。行政程序建设的加快主要体现在立法和执法两个方面：从立法上看，法律、行政法规、部门规章、地方性法规及政府规章在关于行政程序方面的规定普遍增多，有关行政程序的制度日趋完善；从执法上看，执法人员秉承注重程序、遵守程序、按程序办事的执法理念。三是行政权力的行使逐步规范。各级政府将依法决策作为行使权力的一条基本准则，并通过全面深化行政体制改革，逐步规范机构设置和人员编制，不断完善行政管理体制，持续推进行政审批制度，逐步推动政府职能转变和管理方式创新等。四是监督与问责行政权力的力度明显加强。近年来，各级政府都能够自觉地接受同级人大及其常委会、人民政协、人民法院、人民检察院以及新闻媒体和社会舆论等的外部监督，而且监察、审计等部门内部监督的作用也在不断加强。各级政府及政府内部各部门主要负责人在工作范围内不履行或不正确履行法定职责或损害行政管理相对人的合法权益，后果严重的，都要追究主要领导的责任，以此来加大行政问责的力度。五是政府工作人员在依法行政方面的意识和能力逐步提高。在我国，各级政府及其工作人员特别是领导干部逐渐形成了学法、尊法、守法、用法的浓厚氛围，在管理国家和社会事务等方面重视法治理念、运用法治思维、创新法治手段，使依法行政逐步从外部要求转化为内在行动。　　在看到可喜成绩的同时，应该清醒地认识到我国在建设法治政府的进程中，诸多现实困境已经摆在人们的眼前。笔者着重关注法治政府建设过程中所面临的现实困境，并对其产生的原因进行分析，以期解决问题，使中国在全面推进法治政府建设的轨道上顺利前行。　　（一）中国法治政府建设面临的现实困境　　1.行政立法质量有待提高。目前，我国法治政府建设所必备的法治体系已基本形成，但行政立法质量不高的现象仍然存在，如果处理不好，将会延缓法治政府建设的进程。笔者认为可以从行政立法观念、行政立法体系、行政立法程序三个方面来分析这种现象在我国长期存在的原因。一是从行政立法观念看，大部分政府工作人员已形成固定的思维模式，即行政立法只能单纯地作为管理社会的工具。突出权力、忽略权利，加重公众义务、减轻政府责任是行政立法的常态。在实践中，如果不对行政立法权进行彻底、有效的制约，必将导致政府权力无限扩张。二是从立法体系看，国务院部委出台的部门规章，难免不与各省制定的政府规章重叠，甚至会出现冲突的情况。政府规章与部门规章在衔接上联系得不够紧密，在体系层面又缺乏完整和统一的标准，这已是不争的事实。　　此外，部门规章与政府规章呈现出较为突出的共性问题：在形式上，求大求全；在内容上，缺乏科学性、合理性、可操作性；在监督上，不够明确，相对薄弱，缺少实质审查。三是从立法程序看，个别享有行政立法权的主体不遵循相关的立法程序，为了满足自己的小团体利益，凭主观意志随意立法。而有的立法主体在立法之前既没有经过周密的调查、研究，也没有组织专家进行论证、磋商，仅仅是源于某位领导的一次大会发言、一个指示、一个批条甚至是一句话。这严重违反了行政立法的相关程序，在性质上实际是法治的倒退、人治的复辟。　　2.行政执法问题仍然突出。在我国，行政执法过程中的乱作为、不作为甚至权力滥用、自由裁量权过大的现象仍然存在。地方保护主义、部门保护主义等问题比较突出，甚至一些违法行为得不到及时制止与严厉惩处。在行政执法层面上出现的问题，可以从以下三个方面来分析。一是从行政执法体制看，个别行政执法机关在机构设置上较为混乱，内设部门间条块分割、职责不清，甚至出现各自为政、争权夺利等严重问题。个别执法部门不尊重法律，不按规矩办事，忽视执法权的重要性，随意地将执法权赋予根本不具有执法资格者，致使执法队伍混乱不堪，从而极易出现乱执法、滥执法、粗暴执法、执法寻租等现象。二是从行政执法程序看，看重实体、轻视程序导致程序立法不足、程序意识欠缺、违反执法程序等现象仍然存在。　在执法过程中，损害行政相对人合法权益的现象时有发生，如　　执法人员在执法时不表明身份，在处理问题时不告知原因、事由、依据，而行政相对人几乎不能通过执法人员获悉其应享有的申诉权或者其他的救济渠道。三是从行政执法人员的素质看，法治意识的缺乏致使个别执法人员在执法过程中极易出现依权不依法、依人不依法等违背公正执法的现象。而有的执法人员未接受过系统的、专业的培训，导致在执法的过程中错裁、错判的现象屡见不鲜。有的执法人员责任心不强，缺乏服务意识，看待问题视域狭窄，处理问题简单粗暴。　　3.政府职能转变和行政管理体制还不到位。长期以来，政府的权限过宽、权力过分集中，导致政府职能的全面性，突出表现为政府将各种管理职能集于一身，面面俱到地去管理大小事务，管了一些不该管的事，而无暇顾及该管的事情。现阶段，彻底转变政府职能和深化行政管理体制改革已成为我国法治政府建设的两项基础性工作，是直接关系法治政府建设成败的关键。如果不能彻底转变政府职能，就会导致政府职能定位的不明确，易出现越位、缺位和错位等现象，也就背离了我国建设法治政府的整体目标。如果不深化行政管理体制改革，就会出现权力与利益二者关系的不当，　　必然导致地方保护主义或部门保护主义，从而影响建设法治政府的总体进程。因此，彻底转变政府职能要实现政府从全能型向有限型的转变，仅将政府职能固定在宏观调控、社会管理、市场监管、环境保护、公共服务等方面；深化行政管理体制改革旨在打造公正透明、廉洁高效、行为规范、运转协调的行政管理体制。　　4.行政监督力度略显疲软。作为社会主义监督体系中的重要组成部分，行政监督体制可以预防、纠正、惩戒错误的行政行为，对违法违纪、滥用职权的行为能够进行有效的制约。现阶段，我国的行政监督体制还不甚完善，导致行政监督软弱无力，具体表现为多头监督、不分主次、形同虚设。党的纪检部门的监督、国家权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关内部的监督、群众和社会的监督等构成了一个多元化的监督体系。这种多渠道的监督应当就制约违法乱纪行为形成合力，但在没有明确以哪种监督为主导的情况下，往往形成各自为战的局面。长此以往，这种多元化的监督体制势必会造成对行政权力监督的中梗阻。行政监督机构本身存在着分工不合理、职责权限不明确和不规范的现象，表现为有的问题多方插手，有的问题则无人问津，导致互相推诿、扯皮甚至出现失监的局面。行政机关内部的监督机构往往被执行机构所取代，监督职能变得有名无实。党的纪检部门所监督的对象是各级党组织和所有党员，对非党员干部的违纪行为则显得力不从心。根据现行宪法的相关规定，国家权力机关对行政、检察、审判等国家机关负有全面监督职能。但在实际工作中，权力机关对行政机关的监督仍停留在事后汇报、开会期间质询等方式上，并未对行政机关产生强有力的监督。人民法院通过审理行政案件来行使监督权，但通常情况下，行政机关的负责人要么不出庭应诉，要么不尊重、不执行生效的判决，使得审判监督大打折扣。人民检察院应当对所有的违法行为都有权行使检察权，这体现了其法律监督职能。但实际上检察院所受理的案件大多数为刑事案件，从而弱化了对行政权力的法律监督。　　5.部分政府工作人员依法行政的理念和能力不强。有法律制度并不等于有很好的法律理念。要实现真正的法治，重要的是有法律理念[7]。目前，我国各级政府中仍存在着部分政府工作人员依法行政的法律理念尚未完全树立的现象，集中表现为法治思维的缺失和运用法治的能力不强，造成这种局面的原因是这部分人对自己手中权力的来源缺乏准确的认识。现行宪法对权力B17作了明确规定。归根结底，政府的权力来源于人民的赋予。因此，政府工作人员应当树立权为民用的理念，将人民的利益始终放在首位。政府工作人员在行使权力时要始终牵挂着人民的利益，这在某种程度上是依法行政、建设法治政府的必然要求。但是，在个别地区，有的政府工作人员甚至领导干部忽视人民群众对正当利益的诉求，同时对损害人民群众利益的违法现象不闻不问。这些与人民群众利益息息相关的问题如果处理不当、久拖不决，最终将要酿成大错。这就严重偏离了整个中国法治政府建设的轨道。　　（二）中国法治建设所面临困境的成因　　1.人治观念作祟。封建社会的人治观念对我国国家治理层面的影响可谓根深蒂固。权力至上、集权专制是几千年来我国所特有的糟粕，是遗留给当今社会的毒瘤之一。自阶级社会以来，皇权至上、朕即是法等理论是维护封建统治的一大利器。随着时代的变迁，这种支撑封建统治的理论思想逐渐演变为长官意志、家长制作风等思想观念，成为现实社会中的顽疾。这种腐朽的封建观念虽然与法治政府建设的总目标相悖，却迎合了某些人抑或某些帮派的利益，因此在以法治为主导的今天仍有广阔的市场就见怪不怪了。掌权者受这种腐朽观念的影响，很可能错误地行使权力，偏离权力本身的运行轨道，一把手滥权、法外用权，以言代法压法废法[8]现象的出现就不足为奇了。这将使人民群众丧失对法律的信任。法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的。[9]（p.43）如果人民群众不信任法律，法律本来应有的威严则荡然无存，这与全面推进依法治国、建设法治政府显然是格格不入的。　　2.市场经济衍生的糟粕。党的十一届三中全会以来，我国大力发展社会主义市场经济，实行改革开放，对经济发展起到巨大的推动作用。市场经济在给我国带来西方较为先进的理念的同时，与之共存的糟粕正毒害着整个社会，人们衡量社会价值的标准发生改变，对金钱与物质利益的过度追求直接导致拜金主义的盛行，触发了以金钱为中心观念的诞生。在整个社会中，人际关系始终围绕着金钱，讲究等价交换，且该风气在社会成员中呈常态化发展，并蔓延至国家工作人员的队伍当中。自党的十八大以来，打老虎、拍苍蝇式的强力反腐使得一些贪官纷纷落马，有的地方甚至出现了塌方式腐败，这充分表明相当一部分党员领导干部已经放弃了自己的信仰，将利字供奉在一个至高无上的位置。倘若这种腐朽的观念成为绝大多数国家工作人员的价值取向，这必将成为我国法治政府建设的绊脚石。3.民众法治观念的淡薄。法治政府的建设归根到底是要靠人来完成的。民众对法治观念的理解程度直接关系法治政府建设的进程。由于我国一直饱受几千年来封建思想的影响，民众普遍怀有轻视法治的传统，不会利用法律武器保护自己的合法权益，更不善于用法治理念来治理国家。改革开放以后，随着依法治国、依法行政、依法办事等法治观念的形成，民众的法治意识较之以往已有了很大的提高。　　但从总体看，民众的法治观念仍然停留在知法、守法的层面，尚未达到敬法、护法的高度。这与法治政府建设的基本要求相差甚远。放眼全国，城市与农村、发达地区与欠发达地区经济发展的不平衡性导致不同地区之间民众的法律意识参差不齐，加之我国的教育内容更偏重于专业技术，淡化对法治理念的培养，因而民众的法治观念淡薄，在不同程度上仍存在着轻法、厌讼的心理。　　4.官员畸形政绩观的影响。长久以来，我国政府官员的晋升路径往往与其在任期内的政绩紧密相连。因此，捞政绩已经成为官员在任期内获得晋升的惯性思维。建设法治政府务必要脚踏实地，杜绝任何形式主义的面子工程、形象工程。但是，有些官员在畸形政绩观的驱使下，仅将法治政府的建设作为其晋级、升迁的一条捷径。这种以打着建设法治政府的幌子实为在仕途上谋求政绩的做法就是法治形象工程。有些政府官员热衷于形式主义，对基础性工作不管不顾，将一系列造声势的活动如树典型、选模范、搞评比等作为法治政府的建设标准，并大肆鼓吹、推广此模式。　　实际上，这种做法已经完全背离了我国建设法治政府的初衷，如果不及时对这股 歪风加以制止，势必会阻碍法治政府建设工作的正常开展和推进。　　三、中国法治政府建设的路径选择　　中国法治政府的建设工作任重而道远，既要全面深入贯彻党的十八大以及十八届二中、三中、四中、五中全会精神，又要走出一条适合本国实际的法治政府建设之路。　　这将会助推法治国家、法治政府、法治社会三位一体化建设，助力依法治国、依法执政、依法行政共同推进。　　为了加速推动依法行政的进程，加快推进建设法治政府的步伐，可从以下五个方面着手开展工作。　　（一）行政立法符合实际，内容科学合理　　行政立法要符合实际，立法内容应具备科学性、合理性和可操作性，应从以下四个方面着手实施。　　1.严格审查立法内容。就某个领域或某一问题需要行政立法的，应当先由政府的法制机构（如法制办公室等）采取书面审查的形式对整个行政立法的主体、程序、内容等方面进行事前的合法性审查。根据各地方的实际需要，对不同的行政立法可以采用不同的审查形式，如专家论证会、征求公众意见、实地调研等。如若未经过合法性审查或经过审查不合格抑或未按照审查的意见进行整改的，不得进行行政立法。　　2.提升公众的广泛参与度。行政立法机关应当广泛征求民意，在立法的整个过程中要公开透明，做到程序与决策双公开。凡是立法内容涉及公众利益的，应当采取多种形式征求群众意见，充分听取群众的呼声。凡是行政立法过程中涉及公众重大切身利益的，应当与利害关系人进行充分沟通，并注重听取人大代表、政协委员的意见，同时要举行听证会。在有条件的省级行政区，应大力开展市县两级政府公众参与平台的建设工程，全面公开公众普遍关注的决策事项的信息，并做好解释说明工作，及时反馈公众的合理诉求。　　3.健全专家咨询制度。行政机关在专业性、技术性较强的领域立法时，应当认真组织专家学者进行论证，使其成为立法的常态和必经程序，这是保证立法内容的科学性、合理性、可操作性的一项基本制度。同时，通过咨询专家学者、权威人士使其在行政立法的过程中发挥专长为立法内容把脉，并大力支持专家学者独立开展工作，杜绝在论证立法内容过程中的行政干预，同时论证意见应当公开。　　4.加快重点领域立法。行政立法规划应当主动适应改革和经济社会发展的需要，使行政立法与改革决策实现无缝对接。进一步加快市场经济、民主政治、先进文化、社会治理、民生改善、公民权利、生态环保、国家安全、政府自身建设等重点领域的行政立法工作，并建立定期清理制度，对不适应推进我国法治政府建设的法规、规章及时予以修改或者废除，清理结果定期向社会公布。　　（二）行政执法公开透明，结果定期公布　　党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治的前提。　　建设法治政府必须坚持立法先行，提高立法质量，以良法来谋求善治并为善治提供基础。良法固然需要善治，同时良法也需要善执，否则就意味着国家治理在法治层面上的缺失。善执是行政执法的整个过程要依据法律的程序。　　因此，行政执法是依法行政、建设法治政府的重要环节。　　在执法过程中程序透明与结果公开是检验行政执法主体真正贯彻执行依法行政的标准。为了更好地维护民众的自身权益、监督政府的行政行为，应从依法决策、认真履责、严格执法三方面着手推进行政行为，确保依法行政的理念贯穿行政行为的全过程。　　1.依法决策。政府所做的决策必须符合法律授权，不得越权决策、违法决策。对所做出的决策，行政机关要跟踪调查决策在执行过程中所产生的效果，并根据实际需要进行决策后的评估。同时要严格施行重大决策的终身责任追究制度及责任倒查机制，对于决策严重失误、造成恶劣影响且损失严重的，应当追究行政一把手及其他相关责任人员的党纪政纪直至法律责任。　　2.认真履责。政府应当认真履行职责，具体表现为既不能胡乱作为，也不能消极作为，甚至不作为，而是要依照法律的授权各行其责且积极主动地作为。除要加强经济调节和市场监管外，政府在履行职责时应当将注意力转移到社会管理与公共服务等方面，切实做好保障和改善民生的工作。　　3.严格执法。政府的执法力度应当偏重于关系群众切身利益的重点领域，通过执法体制的不断理顺，避免多头执法、交叉执法等问题出现，提高执法效率。建立执法全程记录制度，避免暴力执法现象的发生，鼓励在执法过程中采用说服教育、劝导示范等非强制性执法手段。各级政府应根据自身的职能特点合理配置执法资源，减少层级，下放权限，提升基层的执法能力，不断提高服务水平。建立健全常态化的责任追究机制，不断完善投诉举报制度，防止在执法过程中肆意侵害公民、法人及其他组织的合法权益。