2018论行政法上的反射利益

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论行政法上的反射利益
反射利益与公法权利是孪生概念。学界通常认为，这两者都没有成为中国行政法学的核心范畴①。实践中，立法者在修订的《行政诉讼法》中明确运用了合法权益与利害关系的规范语句。人民法院必须审查当事人的起诉是否具有诉的利益，也就是要回答当事人与行政行为的利害关系或者当事人的合法权益何在？由此，反射利益与公法权利问题暗地里成为人民法院受理行政诉讼，对行政争议作出裁判的核心思维工具。事实上，行政主体在从事行政行为时，也必须认真对待反射利益，才能保证行为的合法性与可接受性。理论上，反射利益作为公法权利的对偶概念，是行政法律关系的核心问题，行政法学需要弥补这一知识短板。这时，拒绝反射利益，或仅将之作为一种识别公法权利的工具，无法更好地解决理论与实践的张力。唯有在理清反射利益的理论脉络与实践状况后，才能回应实践和理论的双重焦渴。
　　一、作为类型概念的反射利益
　　（一）来源与性质
　　耶利内克在《主观公法权利体系》中曾这样经典性地谈及反射利益：为了共同利益，公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。[1]而实际上，反射利益的讨论更早可追溯到耶林。按照德国学者的说法，他在《罗马法精神》中写道：并不是所有的利益都需要得到法律的保护，也不是所有的利益都能获得法律的保护。并不是所有保护利益的法律都能赋予利益人以主观意义上的权利，即给予这种保护法律请求权。后来，这位利益法学派巨擘在论文中，径直这样描述这种法律现象：某一法律的或者是经济上的事实超出由法律或者由行为人或权利人原本的意愿规定的作用范围，而对第三人所产生的回溯力，即被称为反射作用。[2]可见，法律上的反射利益问题，是由于利益超出法律或者法律行为预先设想的范围而产生的。正是这一超出预期性，导致法律对这一利益不予保护。按照最早论者的想法，就是没有被赋予请求权，利益享有者并不拥有针对妨害其利益的当事人的意志力（法力）。此时他的利益处于一种偶然存在状态，是为反射利益。这种以规范为核心的观察视角，将反射利益与公法权利作为一体两面的思维方式框定了德国公法上反射利益的学术历史[3]。
　　反射利益作为公法权利分析的剩余产品与否定性分析工具，自从脱离国家法学以来，就处于规范分析的密集观测之中。反射利益不具有概念独立的必要性。而实际上，耶利在分析反射利益问题时提及了另一层面的问题：法律与利益的关系利益并不是都需要法律保护，法律也并不是唯一实现利益的方式。准确解读这一层面就会发现，反射利益分析存在一个与规范视角截然不同的观测角度利益视角。这一角度在耶利内克那里得到了统一：权利是利益（实质）与意志力（形式）的统一。此后，这一视角在学术史中逐渐隐没，潜藏在公法权利的光影之中。由此，学界形成了这样的看法：反射利益和公法权利都是个人利益，只不过后者被法律保障从而具有了 法力而已[4]。可是，反射利益真的就是个人利益吗？它究竟是否值得法律保护？又或者，它配得上何种保护？这些问题没有回音。
　　利益法学的出现使人们意识到，法律外衣包裹下的利益内涵。法律的全部任务在于对利益进行调整，协调利益关系，防止利益冲突，最终保障社会的正常发展。但正如耶利所说，并不是所有的利益都需要法律保护。法律并不是万能的，法律调整有局限性，同样也要付出成本。这意味着法律只能就其能调整的且必须调整的利益加以调整。按照庞德的说法，法律发现这些利益迫切要求获得保障。它就把它们加以分类并或多或少地加以承认。它确定在什么样的限度要竭力保障这样被选定的一些利益，同时也考虑到其他已经被承认的利益和通过司法或者行政过程来保障它们的可能性[5]。法律只不过对那些重要的法律能够保护的利益提供了法律保障。有论者说，一般而言，生命、财产、自由、安全、国家制度和社会制度方面的利益，以及与这些利益的价值得以实现的参与国家生活和社会生活的机会利益等，需要形成法律利益[6]。这些利益按照最一般的理解，被分为个人利益和公共利益。法律对这些重要利益的調整通过公法或者私法的方式完成。私法通过平等私法主体、私法权利以及由此而来的意思自治，使个人利益得到法律保障。公法则先通过宪法构建了国家公共权力，也一并肯认了个体公法权利，形成国家机关与基本权利的二元构造；继而通过行政法一面建立行政主体，使之担负起保障国家安全、维护社会秩序、促进和保障经济发展、保障和促进文化进步、健全和发展社会保障与社会福利、保护和改善人类生活环境与生态环境的职责 [7]；一面确认行政相对人、第三人的公法权利使之防御、受益、参与行政行为。这样，那些非常重要的利益在公法上就表现为由公权力机关维护的公共利益和个人通过公法权利保障的个人利益。从中可以看到，行政法对利益的保护，无非通过两种途径：一是直接赋予利益主体法律权利，使之通过法律规范保障的意志力实现个人利益；一是通过行政主体的职责维护公共利益，利益主体可以径直分享这种利益，而无需动用法力。
　　因此，利益与行政法的关系是这样的：利益中有一部分成为了法律利益，余下法律对其不置可否的为法外利益。法律利益中的一部分转化为行政主体职责之下的公共利益，一部分则被塑造成了公法权利。反射利益在行政法上出现的语境，据日本法学家原田尙彦研究，是为了确立诉的利益：德国的学说，则主要把公权作为划定国民通过行政审判可以获得保护利益范围的概念来加以研究。也就是说，在德国区分能够对抗违法公权力行使并以行政审判加以救济的公权与无法救济的反射性利益，才是人们的主要关心所在。[8]从结构上看，反射利益作为公法权利的余数而存在；从功能上看，则不过是剔除运用诉讼保障利益的机会。不精确地说，行政法上的反射利益=利益-公法权利。这时，反射利益究竟是个人利益，还是公共利益，才变得迫切起来。显然，反射利益包括法外利益以及法律利益中的公共利益。法外利益有个人利益，也有公共利益，只是法律对其不予置评。而法律利益中的公共利益，通过行政主体的职责加以实现，任何人就此可以径直享有。所以，反射利益并不能如同论者简单认为的那样，是个人利益中法律没有动用权利加以保障的部分。它既有公共利益的部分，也有个人利益的部分，既有通过法律保障的公共利益的部分，也有法外利益。