2018监狱在刑罚执行工作中与公、检、法机关相互配合、相互制约关系的研究

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　　摘 ; 要
监狱是代表国家执行刑罚的基本单位，它在执行刑罚、改造罪犯、组织生产等项活动中与公、检、法等部门必然发生各种各样的交往，即有其相互关联性，又有其特定的独立性。无论是对行刑制度的理解和适用，还是对监狱管理与改造工作的具体实践，研究监狱现行司法条件下与公、检、法机关的相互配合与相互制约关系都有着十分重要的现实意义。本文因事而思，因事而议，就监狱在刑罚执行工作中与公、检、法机关相互制约关系层面上的相互配合与协调提出了一些思考。
第一个部分，从现行减刑制度的剖析出发，从法制、机制角度来研究减刑、假释工作中监狱与法院的关系或关系走势，提出了对减刑制度的几种设想和对假释制度的再认识。
第二个部分，从现行法律依据及模式对监狱追逃工作中与公安等机关的关系进行分析，指出了现行模式中的弊端，提出了监狱机关与公安机关在追捕工作中应总结追逃工作的实践经验，正视法律之不足，理顺双方的协作、配合关系，才能真正达到配合默契，使法律之剑锋利无比。并指出监狱行使追逃权和享有特定侦查权的现实意义。
第三个部分，从对收监时及执行中监狱对法律文书的审查中存在的问题和落实罪犯申诉等执行监狱法的工作中存在的问题进行研究，提出在执行和完善《监狱法》的工作中，亟需建立监狱机关的司法建议权利和机制，从而有效推动刑罚执行工作中监狱与公、检、法机关相互配合与相互制约关系的发展。
监狱是代表国家执行刑罚的基本单位，它在执行刑罚、改造罪犯、组织生产等项活动中与公、检、法等部门必然发生各种各样的交往，既有其相互关联性，又具有其特定的独立性。无论是对行刑制度的理解和适用，还是对监狱管理与改造工作的具体实践，研究监狱在现行司法体系下与公、检、法机关的相互配合与相互制约关系都有着十分重要的现实意义。本文拟从以下几个方面来浅谈监狱在刑罚执行工作中与公、检、法机关的关系，以期抛砖引玉。
一、减刑、假释工作
减刑、假释工作是监狱刑罚执行工作中最具“权力”特征的内容。在现行《刑法》、《监狱法》法典和最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定［法释（1997）6号］中都有详细具体的规定，也是监狱主动和法院发生法律行为的重要方面。最高人民法院在关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释［法释（1998）23号］第362条、363条中详细规定了法院对监狱行使此种“权力”时双方制约与协作的特性。这是现行减刑、假释工作的法律依据和运行基础。本文在此不作为研究的方向和重点。结合学术研究的成果和实践中的思考，以法制、机制角度来研究一下减刑、假释工作中监狱与法院的关系或关系走势，未尝不是件事关监狱发展的大事。
（一）对现行减刑制度的深入剖析
1、刑罚的一般预防与特殊预防的双重目的是统一的。减刑制度却正相反，它与一般预防论是相对立的，与特殊预防论是相排斥的。所以有研究认为减刑制度在理论上是有缺陷的刑罚理念。在指导实践中，也必然产生有悖于行刑目的的现象。例如，法院在执行［法释（1997）6号］的规定中存在典型的“罪轻减刑幅度小，罪重减刑幅度大”的现象。这在监狱干警和罪犯中有较为突出的反映。同时要减刑必然要对罪犯实施考核，现行中的考核罪犯与干警双重的人为因素造成考核的真实性下降使减刑的功能与目的难以实现。罪犯重生产劳动分，轻思想改造分的倾向在干警心态中同样如此。投机、欺骗、贿赂、人情等因素，使考核工作人为性加大，公正化、平等化、规范化下降，这必然动摇减刑公正性的基础。
2、我国法律规定，中级以上人民法院才拥有减刑的裁定权。但事实上，具体办理减刑案件的审判人员既对罪犯的原判决的形成过程不太清楚，也对罪犯的实际改造状况不太清楚，法官代表法院行使的裁定权基本上是一种形式上的程序性需要。这种不太科学的运行机制，必然难以保证结果的正确、合理。这对监狱的管理和罪犯的改造必然产生诸多消极的影响。站在监狱的本位主义立场，为了便于管理，肯定希望加大减刑幅度和比例，甚至积极要求推行减残刑制度。法院站在监狱应为社会提供社会安全和社会正义的法理精神及公众心理立场自然不会认同监狱的思路，双方既配合又制约的关系就十分突出了。
3、现行减刑制度没有设置相应的减刑裁定撤销制度，只要送达即生效不可更改，对罪犯的稳定改造和出狱后的思想自制的连续性均无有效制约，往往造成减刑前拼命干，减刑后差一半，功利思想在后期改造中十分明显，这是监狱、法院双方应加强协作共同研究将行刑目的与改造目的有机结合的极为重要的方面。
（二）对减刑制度的几种设想
1、保持现有习惯做法的主要内容，增加撤销和缩减减刑程序。这是强化罪犯思想改造，促进罪犯自我约束、自觉遵守监规，并维护法律权威，保证法律严肃性的有效措施。在这一点上，法院与监狱有保障执行刑罚公正、严肃的共同目的，是应该很好配合、加强研讨、充分协作的大有可为之地。虽然我国法律尚未明确涉及此领域，但学术探讨中这已成为日益突出的一个内容，况且国外也已有类似法例可供参考，如法国刑事诉讼法第721条规定：“在给予减刑的年度时，被关押的犯人具有不良行为，在征求了刑罚实施委员会的意见后，刑罚执行法官可以全部或部分恢复被减掉的刑期。”从我国的监狱工作实践来看，法院机关与监狱管理部门有共同的认识，即罪犯悔罪表现是可以减刑的依据，但罪犯不悔罪的表现再怎么突出、典型，都是不能加他哪怕一天的刑。这对监管改造秩序的冲击，对减刑裁定送达生效后罪犯的“翻脸无情，投机改造大暴露”都是缺乏有力制约和打击的。因而，监狱机关应与法院机关充分合作，深入调研，将此方面的研究早日变成成果，并可尽早依法试验推行。
2、设理论减刑幅度与特别减刑幅度。理论减刑幅度为先预制，即将不超过三分之一的刑期从理论上作为罪犯可以减刑的年度，注重罪犯的犯罪恶性和服刑中的悔罪表现。具体理论减刑年度由法院根据罪犯犯罪恶性大小和认罪、悔罪态度在判决书中明确规定，监狱在执行刑罚过程中注重罪犯悔罪表现的实际考察，如有消极改造，抗拒改造的事实，可依据相关规定扣减其理论减刑年度若干年或月、日。如将整个服刑中的扣分累计制，行政处分累计制，换算而折扣理论预减刑期等。重新犯罪的，取消原判决中的预减刑期，由法院依照数罪并罚原则再次定罪量刑，事实上加重了对再犯罪的打击惩处力度。同时在新判决中也可从严掌握罪犯可以享有的理论减刑比例。
同时，在保证死缓犯实际服刑14年以上（从判决确定之日起计算），无期犯实际服刑10年以上，有期徒刑罪犯实际服刑二分之一以上的基础上，对改造成绩突出或有特定立功行为的罪犯，应实行特别减刑。即在罪犯的学习、劳动和其他方面达到某种标准的，可明确折算为减刑的时间量，这种特别减刑量可以与被扣减的理论减刑量自然折抵，从而促进罪犯永保改造积极性、主动性，不会因犯过错误而自暴自弃，使之有将自己的改造命运掌握在自己手中的改造自主性，而不是被迫改造，投机改造。这可以增强罪犯改造的平等性、严谨性、自主性和廉洁性。
这种设想有无可能，依然可以是监狱机关与法院部门相互配合，相互协作而又相互制约关系的重要方面。这样基本不涉及减刑权的性质归属之争，有利于法院积极参与到和监狱机关协作中来。
3、设立专门服务于罪犯服刑改造的法院。如我国现行就有军事法院、铁路法院、海事法院等。目前的罪犯减刑、假释是由当地的中级人民法院管辖，具体的实施部门同时又兼任着其他的刑事案件审判工作。一年中除了几次减刑与监狱有较密切的接触外，平时基本上没有业务来往。每一个罪犯的实际改造情况，更不可能了解。如果建立专门的改造法院，专司此职，就可以和监狱一起从收押到管理，从教育到劳动每一个环节、每一个步骤都做到共同管理、共同教育，各司其职，达到一个目的，即把罪犯改造成守法的新公民。
（三）对假释制度的再认识
1、假释制度的科学合理，体现人性化，降低行刑改造成本的作用是勿庸置疑的。但在河南假释制度的具体实施中，以98年为界，以往假释的比例占当年减刑、假释人数的40%多，以后，假释的比例占当年减刑、假释人数的2%左右，“假释后不致再危害社会”成为监狱和法院主要审查标准，也成为现在假释比例奇低（一般不足2%）的主要原因。一是罪犯在假释期中在社会上重新犯罪，检察机关必然“顺藤摸瓜”非要逮几个嫌疑犯不可，那无论是监狱机关还是法院系统对此都成了“吃不了兜着走”，你在鉴定材料上写“一贯表现良好”即便是空话、套话也反映出了不据实考核的渎职之责；法院工作人员审查不严当然也难辞其咎，于是乎轻者处分，重者法办。虽然在这种局面中充分体现了三方相互配合又相互制约的法定关系，但终究谁也不敢为“不致再危害社会”去打保票，于是现行假释制度在当前形势下形同虚设就毫不令人奇怪了。就是一天刑不减正常的刑罚到期，必须释放的，又有谁可以保证其走上社会不再犯罪呢？如果没有把握，难道监狱可以不释放他们吗？所以，因噎废食，宁愿监狱拥挤、超押严重，宁愿与当前国际上刑罚的发展大趋势——行刑社会化、非监禁化背道而驰，也要高唱所谓的政治高调，实则就是因为一己之私而置科学制度于不顾，欺骗政府与社会。在如何评价假释制度，如何完善假释制度，如何运作假释制度上，监狱与检察院、法院机关有共同的法律责任与社会责任去协力共研，推动发展。有研究认为应扩大假释的比例，笔者认为现在不是瓶颈细小的问题，不是比例过小的问题，而是因为怕究责而极力免责的推卸责任的问题，这才是法律和制度中首先应该反躬自查的关键，可以称之为“观念之难远大于技术之难”。这也需要监狱机关主动研讨，能够进一步完善假释制度，在现行法规基础上增强其可操作性，并放宽在偶犯、过失犯、少犯、轻罪犯、经济犯等类别上的假释范围及条件。
2、综合现在的学术研究，有一种共同的倾向就是将假释的审批权从法院系统转移到司法行政系统。其主要依据是：①认为假释权属司法行政权，司法行政机关行使假释审批权从法理上讲不会影响或干预法院的审判权；②认为监狱及其主管机关对监狱和罪犯的改造情况比较了解，行使假释权可以提高效率，充分发挥行刑司法制度的激励功能，使监狱机关掌握改造罪犯的主动权；③认为假释是罪犯的权利之一，而不是监狱对表现好的罪犯的宽大或恩赐，不能想给就给，不想给就不给，或给多少是多少，因为作为权利，应当具有普遍性。
对此，笔者认为这方面的研究非常有意义，这是合乎法理精神与司法实践需要的，这也成为研究监狱与公、检、法关系中最具挑战性的一个内容。这涉及立法体系的调整，涉及中国司法的传统，涉及大陆法系思维习惯与英美法系思维习惯的碰撞与融合。在国外的假释制度实践中，已有不少国家是以假释委员会的形式来运作罪犯假释的，在此不作赘述。
（四）结论
结合我国的法律传统和司法实际特点，在减刑假释问题上将之统统收归监狱行使是不现实的，这是文化、法律、传统及社会公众心理难以接受的。因而，对减刑制度的探讨、完善，使之更符合监管改造这一监狱工作实际，就成为监狱积极协调法院共同研究刑罚执行工作的重点内容。笔者很倾注于法院与监狱共同协作实施的理论减刑与特别减刑相结合的制度。笔者研究认为，这个制度最为合理、可行，有很强的操作性。当然，如能建专门法院同样是具有突破性的，其科学性及可操作性一样明显。
同时，假释工作作为监狱刑罚执行工作的重要方面，笔者倾向于将之从法院工作中分离出来归监狱及其主管机关行使的理论，并且应对假释制度做立法上的修改，使之更为科学、完善，便于操作实施。在这些工作中，检察机关是监狱部门的司法监督部门，它不仅派驻监狱机构，参与日常监管管理，而且检察机构的监督意义是减刑假释工作的必备程序要件。同时，他们使用提出检察建议书的权力和形式来协助、配合甚至是制约监狱的刑罚执行工作。这在现行法律体系中有较为详尽的规定，在此不再细致分析。
二、对监狱追逃工作中与公安等机关关系的分析
罪犯服刑中脱逃和保外就医下落不明等情况，使追逃工作成为监狱与公安机关共同的职责，双方的协作配合是非常重要的，但根据现行法律规定和追逃实践中暴露出的种种问题，在这一领域还有许多方面需要研究。
（一）现行法律依据及模式
1994年12月29日全国人大颁布实施了《监狱法》，第42条规定：“监狱发现在押罪犯脱逃，应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”监狱法赋予了监狱机关追逃的职责和权力，但却因“即时”二字被束缚，因“立即”二字被几乎否定。罪犯逃跑后监狱应当即时将其抓获，但“即时”是多长？其相应的权力内容和时空效力有多大？是24小时？48小时？还是一个月、二个月？这个概念是非常模糊的。从“不能及时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕”来分析，这个“即时”的立法本意恐怕不应超过24小时。所以笔者认为《监狱法》基本否定了监狱传统上当然拥有的追捕逃犯的职权。目前，在追逃工作实践中，无论是监狱主管机关还是监狱本身，以及公安机关都是认为监狱是应当承担第一位职责义务的。监狱也从来没有放弃自己第一位的追逃职责和行动，在这些行动中，公安机关是监狱机关的配合者，而非《监狱法》所要求的是“监狱密切配合”。因此，事实上应该是监狱追逃，公安机关也追逃，且公安机关应密切配合监狱机关。
（二）现行模式中的弊端
虽然《监狱法》确立了公安机关追捕脱逃罪犯的职能，但因中国现行的法制环境和习惯尚不令人满意，事实上公安机关将为监狱追逃视为替监狱办事，可大为可小为。因为虽有法律却无机制，替监狱追逃与公安机关的政治利益无关，与其经济利益却大大有关，因而这项高耗费的工作，他们干起来必然心态极为被动。马克思说过：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。所以，在《监狱法》的修订、完善和制定实施条例或细则之时，关于追逃的职责应明确规定由监狱机关行使。在特定的必要情况下应赋予监狱在追逃工作中特定的侦查权，即要求设卡、协查、检查，拘留、押解、预审、提请公诉建议等职权。这个过程中，首先要求公安机关必须应监狱机关的请求迅速行动，密切配合，采取一切必要的措施。否则，相应公安机关及责任人应负违法、渎职之责。
现行法律规定和运行模式，造成了监狱机关和公安机关均有违法之嫌，但却是各自的职能不同认识有异造成的。对此，监狱机关与公安机关应该总结追逃工作的实践经验，正视法律之不足，理顺双方的协作、配合关系，才能真正达到配合默契，使法律之剑锋利无比。
（三）监狱行使追逃权和享有特定侦查权的现实意义
追捕罪犯是监狱确保监管安全稳定的一项重要工作。最早发现罪犯脱逃的一般是监狱干警。罪犯脱逃的成因、社会关系、体貌特征、个性特点等诸多有利于分析、排查确定追捕方案和重点的信息大都在监狱干警的掌握中，监狱机关的雷厉风行追逃和公安机关的积极主动配合是符合工作实际的。《监狱法》第42条的规定脱离客观实际，容易误导追逃工作，事实上几乎成了一个被实践所废弃的条目。但也正是这一条而使监狱的正常追捕工作常常冒着违法之嫌。从法理上讲，从监狱的属性上讲，监狱负责追逃并享有特定侦查权是顺理成章的事，无需大的学术探讨。倒是追逃工作的实践告诉我们，尽快明确赋予监狱此项职权是多么具有强烈的现实紧迫性。
1、监狱的追逃工作必然要和逃犯的亲属和各类社会关系打交道。罪犯的亲属不配合监狱干警，协助、资助罪犯直至包庇、窝藏罪犯是经常碰到的现实。更有甚者有的亲属在干警抓获逃犯时竟敢公然围攻干警抢回逃犯，为此有干警甚至受辱、受伤。但只要监狱干警没受重伤或牺牲，对构成犯罪的逃犯亲属都鲜有刑事追究。这种状况是非常需要尽快改变的，直接措施就是赋予监狱特定侦查权，使监狱对罪犯亲属包庇、窝藏罪犯甚至暴力阻碍追捕的犯罪行为具有拘捕和预审之权，由当地或监狱所在地的检察机关负责接受监狱的提请起诉建议书代表国家提起公诉。这需要立法或法规、法释来解决。由此来明确监狱与公安机关、检察机关的权利、义务关系和协作配合关系，使《刑法》第310条规定能真正起到它打击犯罪有利追逃的作用。