2018刑事政策在刑事司法中的地位和作用

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　　【内容提要】政策在我国的各个历史时期都占有着重要的地位，具体到打击刑事犯罪方面，因我国在很长一段时期都没有制定刑法典和刑事诉讼法典，基于“有法依法，无法依政策”的指导思想，刑事政策曾被广泛地予以应用。即使到了法律已经相对完善的今天，刑事政策在惩治犯罪、预防犯罪方面依然发挥着重要的作用。本文探讨了刑事政策在刑事司法中的地位和作用问题，以期能对我国的刑事司法实践工作有所裨益。
　　　　研究刑事政策在刑事司法中的地位和作用的必要性
　　早在建国之前，毛泽东就指出：“政策和策略是党的生命。”建国后的30年时间里，我国立法严重缺乏，刑事政策在这段历史时期发挥了极为重要的作用。时至今日，我国已经确立了包括刑法、刑事诉讼法在内的相对完善的刑事法律体系，并且提出了建设社会主义法治国家的宏伟目标，要求追诉犯罪、惩治犯罪必须严格地以法律为直接依据。在这种条件下，刑事政策在刑事司法工作中是否就失去了其存在的意义和价值而应予废弃呢？对这个问题展开研究，无疑具有重要的理论和实践意义。
　　从理论上说，研究刑事政策在刑事司法中的地位有助于完善刑事法学理论。如今，“刑事政策”一词经常出现于学术文章及各种新闻媒体中，但何谓刑事政策，国内外的学者却没有一个较为统一的认识。我国有学者认为“刑事政策是指根据犯罪情况的变化，运用刑罚及其有关制度，有效地同犯罪作斗争，以期实现抑制和预防犯罪之目的的策略、方针、措施和原则”（注：杨春洗、高铭暄等主编：《刑事法学大辞书》，南京大学出版社1990年版，第578页。）。另外其他学者还有一些不同的理解，在此不一一列举。（注：我国学界关于刑事政策的概念没有形成统一的认识。其他几种较有代表性的观点可分别参见马克昌主编《中国刑事政策学》，武汉大学出版社1992年版；杨春洗主编《刑事政策论》，北京大学出版社1994年版；肖扬主编《中国刑事政策和策略问题》，法律出版社1996年版。）但不论表述有何不同，这些观点大都认为刑事政策的目的是惩治犯罪、预防和抑制犯罪，内容包含刑罚以及与其相似和相关制度、措施的运用等。这就决定了刑事政策与刑事司法必然具有紧密的联系。刑事司法活动是国家为了惩治犯罪、改造罪犯并抑制犯罪，维持社会秩序，根据刑事诉讼法确定的程序，通过运用强制措施、侦查等方式，查清犯罪事实，追究犯罪人的刑事责任并对其适用刑法规定的刑罚或相似措施的活动。可以看到，刑事政策及刑法和刑事诉讼法都以惩治犯罪、预防犯罪、抑制犯罪进而维护整个社会秩序为最终目的，都以对犯罪适用刑罚等为主要内容。从这个意义上说，刑事政策虽然不是法律，它并不具体规定刑事司法的明确程序，也不具体规定某个犯罪应当适用何种刑罚，但是因为它们具有相同的价值追求，因此，刑事司法活动除了必须严格遵循法律所确定的刑事诉讼程序，严格依据法律规定适用刑罚等措施外，还必须从预防犯罪、改造犯罪和抑制犯罪的最终目的出发，接受刑事政策的指导。
　　为了使刑事政策在刑事司法中得到科学、合理的运用，较好地发挥其功能，必须首先解决刑事政策与法律的关系问题。受基本性质不同的影响，刑事政策与刑事法律在其各自内容的侧重点上是不相同的。刑事法律对何为犯罪及如何追究犯罪作出了具体明确的规定，在具体的刑事司法活动中必须以法律作为处理案件的直接依据；刑事政策则从预防犯罪、改造犯罪和抑制犯罪的目的出发，对各种犯罪现象及其原因进行研究，分析各种刑罚制度及相关制度的功能及缺陷，并且针对不同的犯罪行为和犯罪人，主张采取不同的对策、策略和具体措施。它仅仅属于政策的范畴，同刑事法律有着质的区别，不具有法律的规范性特征。在刑事司法中，刑事政策的功能是对刑事立法及具体司法实践提供宏观的、指导性的方针和原则、导向，这一功能只有经过立法对其精神的正确吸收以及法律在司法活动中的具体运用才能得以充分发挥。在制定关于刑事司法活动的法律时，以哪些科学的刑事政策作为立法的依据，吸收刑事政策的哪些精神作为立法指导，以及如何在刑事法律中贯彻和体现刑事政策的原则和精神等，将直接影响到刑事政策功能的发挥。同时，我们也必须在理论上回答，刑事政策在刑事司法中处于何种地位，对刑事司法活动有哪些具体的作用等？特别是我国当前正在进行第三次“严打”，怎样理解“严打”期间的从重政策与法定从宽处罚情节之间的关系，“严打”的提法是否科学，“严打”是否与法律存在矛盾等？对上述这些问题进行理论研究，必将对我国的刑事法制理论起到推动与完善的作用。
　　从实践来讲，研究刑事政策在刑事司法中的地位将有助于惩治与抑制犯罪，并将对当前的“严打整治”活动有着重要的指导意义。不论是法律还是政策，其功能的最终发挥都必须在具体的实践活动中去实现。在党和国家的历史上，曾经有很长一段时间都是仅靠刑事政策来处理犯罪等问题的。例如，革命战争时期和建国后的三十余年里有“镇压与宽大相结合”、“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”以及“稳、准、狠”、“给出路”等一系列政策作为处理违法犯罪分子的方针和依据。这些政策在当时都是处理具体问题的直接依据，对刑事司法实践起到了具体的规范作用。即使在法制相对健全的最近二十余年里，也有“教育、挽救、感化”和对少数民族犯罪分子的“两少、从宽”政策等。而且，刑事司法活动还涉及到对刑罚的适用。刑罚的功能有个别预防和一般预防两方面，对具体犯罪适用何种刑罚必须从这两方面来考虑，这就要求刑事司法须从对特殊类型犯罪、特殊类型犯罪人不同的刑事政策出发，正确适用法律。正如有学者所指出的：“刑法之定罪论刑，本身不是目的，而只是达到一定目的——防卫社会，预防犯罪的手段，即是一种政策的作用，刑事政策，也就是为刑法定罪科刑基础的政策。所以，刑法之制定与运用，罪刑之确定与执行，都应以刑事政策的观点出发，以是否合于刑事政策的要求为指归，不合于刑事政策的立法，是不良的立法，离开刑事政策的裁判和执行，也必定是不良的裁判和执行。”（注：林纪东：《刑事政策学》，台湾中正书局1969年第4版，第9页。）
　　具体到当前的刑事司法实践来说，我国现在正在进行继1983年和1996年两次“严打”之后的第三次“严打整治专项斗争”。在前两次进行的“严打”过程中，由于对政策存在着理解和认识上的偏差，对“严打”本身也产生了各种各样的争论，个别地方在司法实践中确实出现过这样那样的问题，有的地方将“严打”理解为要突出“重刑”；有的地方为了从重，不顾案件具体性质，对伤害还是杀人、是抢劫还是抢夺等有争议的，一律就高不就低，以突出从重；还有的将“严打”理解为可以舍弃程序、剥夺犯罪嫌疑人、被告人的权利，甚至一度搞公检法三家联合办案；一些地方在“严打”时，受刑罚万能思想的影响，忽视刑罚和刑事司法活动改造罪犯、预防犯罪的目的和功能。这些都造成了不好的影响，也是对“严打”政策的错误理解。另外，在“严打”过程中，势必会出现各种各样的新问题、新情况，有些需要从法律上来回答，有些则需要从刑事政策的角度来分析和解决。在这种形势下，研究刑事政策在刑事司法中的地位就显得更具有实践意义，有助于刑罚及刑事司法目的的实现。
　　　　刑事政策在刑事司法中的地位和具体作用
　　刑事政策在刑事司法活动的地位、作用可以从以下几个方面来说明。
　　第一，刑事政策决定刑事司法的基本价值取向。
　　刑事司法是国家运用刑事法律打击犯罪、保护国家和公民利益的活动，是为完成刑法和刑事诉讼法的任务而进行的。无论是刑法还是刑事诉讼法，其任务都是双重的，既要打击犯罪、惩处犯罪分子，又必须保障公民的权益，使无罪的人免受法律追究，并保证有罪的人不受法外处罚。从宏观上讲，惩治犯罪与保护公民权益这两方面的任务是统一的，刑事司法活动必须既准确打击犯罪，又同时保障公民的合法权益。但是在某个特定的历史时期，由于社会形势、时代背景、思想观念等因素的影响，国家刑事司法可能会采取偏重于其中某一方面的刑事政策，这一偏重既可能体现在有关刑事司法领域的立法上，也可能体现在具体的刑事司法活动中。在刑事立法方面，我国1979年颁布了新中国第一部刑法典和刑事诉讼法典，它们是刑事司法活动的基本依据。但在制定时，由于国家的各项制度和社会秩序还处于“十年动乱”后的恢复时期，政治上在拨乱反正，正本清源；经济上正在谋求改革，对体制、结构等许多方面的问题还未认识到位；社会上的不安定因素依然很多，治安状况差的局面需要迅速扭转等。因此在立法时，虽然明确规定两法的任务是打击犯罪和保护人民并举，但实际上仍是将它们作为“打击敌人”的强有力工具来制定的，其基本价值取向就是控制犯罪、打击犯罪、维护社会秩序。在这一总的刑事政策思想的指导下，刑事司法制度的设计就明显地表现为国家至上，权力至上，被追究刑事责任者的权利则被置于无足轻重的地位，如刑法中规定有类推制度、刑事诉讼法中被告人的辩护权极为弱小等。而且在1983年开始第一次“严打”后，立法机关更是在严厉打击犯罪的刑事政策思想指导下，迅速对刑事诉讼法进行了修正，将被告人本来就十分弱小的权利进一步予以了限制，如对某些可能判处死刑的被告人，可以不遵守在7日内向被告人送达起诉书副本以及各项传票、通知书送达期限的规定，上诉期限由10日缩短为3日等。（注：参见1983年9月全国人大常委会通过的《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。）同时也通过修改法院组织法的方法，将某些案件的死刑核准权交由高级人民法院和解放军军事法院行使，使刑法、刑事诉讼法明确规定应由最高人民法院行使这项权力的规定成为一纸空文。
　　从司法实践活动来看，同样也能体现出刑事政策对刑事司法的基本价值导向作用。具体的刑事司法活动本应严格依据法律进行，既惩治犯罪，又保护公民权益，但是在“重在控制犯罪、打击犯罪”刑事政策的影响下，实践中总会出现司法机关对“打击”注重有余，但是对“保护”，尤其是对“犯罪嫌疑人、被告人”权利却设法限制的价值取向。比如我们经常讨论在刑事司法中是坚持“疑罪从无”，还是“疑罪从有”？理论上的回答总是“坚持不枉不纵”。“不枉不纵”当然是刑事司法应当追求的理想目标，但是在具体案件中，这一刑事政策对司法实践活动的导向则是“疑罪从挂”。一些案件因事实不清、证据不足而迟迟无法定案，在“不能放纵罪犯”刑事政策的指导下，只好将案件“挂”起来，涉案人员在未被法院定罪判刑的情况下即遭长期羁押。再比如，由于“严打”政策的导向，最高人民法院等三个机关在法律明确规定无期徒刑和死刑案件必须由中级以上人民法院审判的情况下，曾决定基层人民法院在某些情况下可以对被告人判处上述刑罚。（注：1983年8月16日最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件管辖问题的通知》规定：“在当前严厉打击刑事犯罪活动的这段期间，中级人民法院在必要的时候，可以决定把某些属于严重危害社会治安的，应判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件，交由基层人民法院审判，以便依法从重从快惩处这些罪恶严重的普通刑事犯罪分子。”不过，这种作法仅执行了4个月便被废止，同年12月2日，上述三机关又联合发布了《关于判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件由中级人民法院管辖的通知》，指出：“今后对于判处无期徒刑、死刑的第一审普通刑事案件，仍执行刑事诉讼法第十五条的规定，由中级人民法院管辖。”）由此我们可以看到，刑事政策不仅对有关刑事司法方面的立法起着价值导向作用，而且对具体司法活动的导向作用也极为明显，它能在很大程度上决定着刑事司法的前进方向，进而影响公民的切身命运。
　　第二，刑事政策对具体的司法实践活动有直接的指导作用。
　　在刑事司法实践中，虽然有刑法、刑事诉讼法等作依据，但是在具体的司法活动中，刑事政策对司法活动的指导作用却不容忽视。法律规定了犯罪构成和刑罚制度，规定了追究犯罪的程序，但是刑事司法如何运用好这些制度，使得法律惩治犯罪、预防犯罪的功能收到预期的最佳效果，则需要刑事政策根据社会形势进行调节。基于各方面条件的差异，不同社会发展阶段的刑事政策可能会对同一法律条文的含义作出不同的理解和解释，从而影响到法律的适用。而且，在社会政治、经济、文化等形势发生变化的情况下，刑事政策对某一类或某几类犯罪评价的严厉程度也会相应发生变化，进而影响到司法对这些犯罪的社会危害程度的评价以及对它的处罚轻重。
　　从2001年上半年开始的第三次“严打”，就是针对当前“黑恶势力”猖獗，爆炸、抢劫等暴力犯罪严重，盗窃案件多发等情形而展开的。“严打”的方针就是对上述严重影响群众安全的三类多发性犯罪要予以重点打击，依法从重从快。刑事政策的这一指导作用直接影响到刑事司法实践的各个诉讼阶段。在能否立案问题上，刑事诉讼法规定的条件是认为有犯罪事实需要追究刑事责任，而我国刑法规定“情节显著轻微，危害不大的，不认为是犯罪”。这样，因不同时期的刑事政策所确定的打击倾向和重点不同，对案件“是否是犯罪”和“是否需要追究刑事责任”的判断结果就可能不同，这就直接决定了案件能否进入刑事诉讼轨道。刑事政策对侦查也起着指导作用，在法律规定的限度内，刑事政策影响着侦查行为、强制措施的选择适用。如在“依法从重”政策的指导下，对属于三类“严打”案件中的犯罪嫌疑人予以逮捕羁押是相当普遍的，一般不适用非羁押的取保候审、监视居住强制措施。而对于其他的一般犯罪，更多地适用取保候审等措施，尽量减少羁押。在决定是否起诉的问题上，刑事政策起着更为明显的指导作用，刑事诉讼法中规定对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的案件，人民检察院可以不起诉，即检察院享有起诉和不起诉的裁量酌定权。到底什么样的案件、什么样的犯罪嫌疑人可以决定不起诉，很多的时候都是根据同时期的刑事政策作出判断的。在审判阶段，刑事政策对刑事司法的指导作用得以全面体现。如我国法律不仅规定了各个犯罪的构成条件和法定的从严、从宽处罚情节，还规定有酌定的量刑情节。在实践中，同一个被告人可能同时具有法定和酌定量刑情节，也可能同时具有从严处罚和从宽处罚情节，如何对此予以综合考虑并合理量刑，并从改造犯罪、预防犯罪的目的出发，实现一般预防和特别预防，都需要刑事政策的指导。
　　刑事政策就是这样以某种原则、精神的方式指导着法律在司法中的理解、解释和适用，最大可能地实现着刑事司法抑制犯罪、保护人民的最终目的。
　　第三，刑事政策在刑事司法中对法律起具体化和补缺的作用。
　　由于立法技术等多方面的原因，我国刑事法律中的有些规定比较模糊、原则、概括，司法中需要进一步解释明确，使之具体化后才能适用。解释具体化的指导思想是什么呢？同样离不开刑事政策的指导。比如刑法中有许多犯罪构成都使用了“情节严重、情节特别严重”、“数额较大、数额巨大、数额特别巨大”等用语，在规定量刑时也大都使用了诸如“处3年以上10年以下有期徒刑”等类似的量刑幅度比较大的条文。对此，审判法官拥有很大的量刑裁量权，但对于某个具体的案件来说，如何根据法律模糊的规定对被告人定罪？又如何在法律规定的幅度内对被告人量刑呢？这就需要司法机关根据法律和刑事政策对“情节严重、情节特别严重”等类似法律条文明确具体化后，才能予以适用。
　　刑事政策同时也有弥补法律不足的作用。法律不足一般是在立法时，由于观念、条件或其他原因的限制，对一些需要规定的内容，法律没有规定或者规定得不完善，但是司法实践中又经常遇到此类问题。这种情况下刑事政策就发挥着弥补法律的功能。比如，我国没有未成年人刑事案件诉讼程序的专门法律，只有很少的一些零散性规定。但是基于该类刑事案件的特殊性，实践中又需要采取与普通刑事案件不同的办案模式。对此，我国各级司法机关以“教育、感化、挽救”和“尽量减少司法干预，尽量避免关押”等办理未成年人案件的基本刑事政策为依据和指导，在刑事司法实践中逐渐摸索出适用于未成年人案件的特殊办案程序，（注：1991年最高人民法院就发布了《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》，2000年11月通过《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》，最高人民检察院于2002年4月22日印发了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》。）弥补了法律上的不足。