2018法理理念程序——劳动教养立法的必解之结

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　　我国的劳动教养制度目前面临着诸多问题和矛盾，而几乎所有的问题和矛盾又都和立法有关，劳动教养制度至今未能产生一部集实体、程序、组织为一体的法律，实在是难以符合我国依法治国的目标要求和现实需要。立法的滞后，已使得劳动教养制度存在的合理性受到怀疑。（注：参见沈俊福：《关于废除劳动教养制度的思考》，载《法学》1999年第7期。）《立法法》的出台和施行，更是加重了这种怀疑。人们进而怀疑起劳动教养制度的合法性。因为《立法法》第8条第5款明确
对于劳动教养制度至今只有行政法规而没有“法律”，在实践中其效力、权限不够的现实，我们有些同志有不同看法：他们认为1957年颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》是经全国人大常委会通过的，因此，这个决定就不是单纯的“法规”而是“法律”。这种观点是不正确的，因为这个决定的制定主体是国务院而非全国人大，以国务院的名义制订的只能是行政法规而不可能是“法律”。而且，根据当时的宪法、那时的全国人大常委会也无权制定法律。我国1954年第一部宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定法律”。那时我国的立法体制高度集中，立法权掌握在全国人大一个机关手中，全国人大常委会并没有国家立法权，因此，由不具有国家立法权的机关通过的行政法规也不可能上升为法律。（注：参见乔晓阳主编《立法法讲话》，中国民主法制出版社，2000年4月第1版第10页。）《国务院关于劳动教养的决定》尚且如此，那些未经过人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充决定》，《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，《公安部劳动教养试行办法》等等，更是属于行政法规和部门规章，依据这些行政法规和部门规章去操作劳动教养这一“限制人身自由的强制措施和处罚”，显然和《立法法》、《行政处罚法》的有关规定处于一种冲突之中。
　　但是，说劳动教养制度没有法似乎又有些绝对，我国的有些单行性法律也提到了劳动教养。如《全国人大常委会关于禁毒的决定》第8条规定：“吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除，进行治疗，教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除”。《治安管理处罚条例》第32条规定：（一）、赌博或者为赌博提供条件的；（二）、制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录相或其他淫秽物品的，……或者依照规定实行劳动教养。”《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条规定：“对卖淫、嫖娼的可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动、使之改掉恶习，期限为6个月至两年。”这些单行性法律中都有关于劳动教养的规定，但都是指的劳动教养的“用”，对劳动教养的“体”的规定则没有。从《立法法》第8条关于“限制人身自由的强制措施和处罚”，“只能制定法律”的本义理解，这种“法律”应是由“体”及“用”，“体”“用”结合，重点在“体”的法律，是如同《监狱法》、《治安管理处罚条例》那样的有实体、有程序的法律，正是在这个意义上，我们才说劳动教养制度至今无“法”。
　　《立法法》的出台，使得劳动教养制度面临“有法则存、无法则废”的境地，立法已成了关系劳动教养制度生死存亡的迫在眉睫的问题。人们不禁要问，劳教立法和监狱立法几乎同时着手进行，可《监狱法》出台已逾6年，在司法实践中发挥了相当积极的作用，而劳教立法则始终是“只听楼梯响，不见人下来”。这说明，劳教立法比监狱立法面临的问题更多，难度更大，立法的条件还不成熟。所谓“立法条件不成熟”，既包括实践上的不成熟，也包括认识上的不成熟。我国立法机关对立法的原则是：立法条件成熟，才能制定法律，否则决不能制定法律，因为在“不成熟”条件下制定的法律、不可能对实践产生有效的实际的影响。在关系到劳动教养的诸多“不成熟”中，劳动教养制度在法理、理念和程序等重大问题上存在着重大问题，这些问题不解决，劳动教养无法立法。换句话说，劳动教养立法的难易程度和进展程度在很大程度上取决于这些问题的解决。因此，我认为：法理、理念、程序是劳教立法的必解之结。
　　一、劳动教养的法理问题
　　几十年来，支持我国劳动教养制度存在和发挥作用的理由有如下几条：(1)劳动教养是具有中国特色的惩治违法犯罪的法律制度；(2)劳动教养的作用是管理《刑法》和《治安管理惩罚条例》之间的“中间地带”的违法犯罪；(3)劳动教养的对象是“罪行轻微”的违法犯罪分子，由于他们“不够或不追究刑事责任”，对他们若予以刑事处罚，则显得过重，若予以治安拘留，又显得太轻，而劳动教养对这些人则是度身定制，不轻不重，罚当其罪（过）。（注：参见《劳动教养基础知识》，群众出版社1990年第1版，第1页，第13页，第40页。）
　　以上几条理由，多年来我们一直是这样接受并坚持的。但正如培根所言，“熟知非真知”。对这几条理由深究下去，就会发现其存在着严重的法理问题，很难站住脚。首先，说劳动教养是“具有中国特色的法律制度”，而这种“中国特色”，又仅仅是指中国有而外国无，是“中国独制”。但是，判断一个事物是否先进，其评价标准不应是看其是否“独制”，独创的东西未必就一定是好东西。如文革、人民公社，都是中国独创，但并不是好东西。对劳动教养制度的评价，只能依据江泽民同志提出的“三个代表”。而劳动教养制度目前问题多多，惹人诟病，还无法体现出“三个代表”的性质和要求。还有，目前国内法的国际化己成为世界潮流，国际公认的法律原则越来越成为多国立法的渊源，即所谓“和国际接轨”。中国加入越来越多的国际组织和国际公约，其遵循的标准不在于中国的法律有多么独特，而在于中国接受了多少国际公认的原则，目前劳动教养制度有许多做法不被国际社会所接受，这是劳教立法的一大障碍。其次，说劳动教养管的是《刑法》和《治安管理处罚条例》之间的“中间地带”的违法犯罪，其法理上的前提是：《刑法》和《治安管理处罚条例》之间客观存在着这样的“中间地带”。因为如果没有“中国地带”，劳动教养制度就会显得多余。如果有“中间地带”，那么解决的方法是要么修改《刑法》或《条例》，要么让劳动教养插足其间。我国的《刑法》经过1997年的大修改，似乎并没有认识到有什么“空白”存在。《刑法》处理犯罪，《治安管理处罚条例》处理违法，二者在后面的规定上是泾渭分明。《刑法》规定的最低刑罚是拘役一个月，《治安管理处罚条例》规定的最高行政处罚是拘留15天，二者在量的衔接上是天衣无缝。它们之间已经在质和量两方面形成了和谐统一，科学过度的关系。并不存在什么“中间地带”需要处理“违法”又处理“犯罪”甚至4年的劳动教养去填补。这样看来，这个理由也不能成立。第三，该劳动教养的对象是“罪行轻微，尚不够刑事处罚”的违法犯罪分子，这句话本身就存在严重的法理问题。因为，“罪行轻微”的前提是一种有罪认定。我国《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。这个规定其实昭示的是国际上普遍遵循的“无罪推定”的法律原则。根据这一规定，能够作出有罪认定的主体只能是“人民法院”，程序必须是“依法判决”，而这两个必备条件现行劳动教养制度都不具备。《刑事诉讼法》第15条第1款规定：“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪”。既然“不认为是犯罪”，就意味着最轻的刑罚——拘役一个月也属多余，在这里，我国刑事法律显示了它宽大的一面，也体现了对司法资源的节约。可是，现行劳动教养制度却要对这些“不够或不予刑事处罚”的违法犯罪分子予以劳动教养。而劳动教养的最低期限是一年，也就是说：“不够”或“不予”拘役一个月的人却可以被决定劳动教养1至3年，二者孰重孰轻，自不待言，以行政处罚的严苛来体现刑事处罚的宽大，这种显失公平的做法在法理上实难找到合理之处，更谈不上对司法资源的节约。如果我国《刑法》规定的起刑点是3年以上有期徒刑，那么“中间地带”说“罪行轻微，不够或不予刑事处罚”说就可以部分地找到其存在的合理性，可是我国的《刑法》并非只规定重罪和重刑，它也规定轻罪和轻刑，在我国的司法实践中，一个月至半年的拘役刑，3个月至2年的管制刑，它是作为《刑法》规定的主刑，但很少被使用，这和劳动教养的大量被使用是相辅相成的，所谓“中间地带”，其实是《刑法》出让的，是劳动教养占了《刑法》的地盘。