2018行政区划宪法条款的解读

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　　　　摘 要：宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细，进一步的规定只能留给国家立法机关，国家立法机关在制定行政区划等相关法律时，应遵守一定的宪法原则，国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于“硬性”，在立宪技术上没有采取“法律保留”，导致相关的宪法争议。
　　关键词： 行政区划；法律保留；宪法争议
　　Abstract：A constitution cannot specify the administrative division of the state， which is left to the legislature. While making laws concerning administrative division， the legislature is subject to certain constitutional principles. Only with power delegated by the legislature can the executive change the administrative division. Unfortunately， in China’s Constitution， the provision concerning administrative division seems too “over-rigid” and no technical “legal reservation” can be found， which will inevitably lead to constitutional controversies.
　　Key Words： administrative division； legal reservation； constitutional controversy
　　
　　自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局[1]。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制”。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上，先后有数位人大代表、政协委员提出议案，建议重新规划我国地方政府权限，推进“省管县”战略，“省管县”已从试点走向全面推行的阶段。这意味着，在中国实施了近半个世纪的“市管县”体制(注：建国后，随着城市行政区的发展，市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县，1950年旅大市(今大连市)领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期，为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行“市管县”体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，“市管县”体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。至2003年底，全国27个省、自治区都普通实行了“市管县”体制。)面临着全面彻底的改革。
　　理论界对此展开了激烈的讨论，许多政治学者撰文，明确支持以“省管县”体制取代“市管县”体制(注：代表性的学者及文章有：孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制——一项关于市管县体制改革的实证研究[J].政治学研究，2004(1)；杜钢建.冲出市管县体制樊篱[N].中国经济周刊，2004-02-05；薄贵利.稳步推进省直管县体制[J].中国行政管理，2006(9)；马述林.论省级行政区划体制改革[J].战略与管理，1996(5).)，虽然也有学者对此提出质疑(注： 代表性的学者及文章有：廖逊.从海南“省管县”谈起[J].决策咨询，2004(1)；宗和.强县扩权：政府管理模式的创新[J].学习月刊，2004(10)；阿源.“省直管县”考验官员的承受度[J].暸望新闻周刊，2005(6).)，但“省管县”体制的支持者明显占据上风，双方争议的焦点也逐渐从是否以“省管县”取代“市管县”转移到如何推行“省管县”体制；即共识已经基本达成，“市管县”体制必须被取代，现在的问题仅仅是如何推行“省管县”。而在“省管县”体制支持者的论证中，我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对“市管县”体制合宪性质疑：我国《宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级：省、县、乡，市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市，这是否违背了宪法的规定?而在如何推进“省管县”体制时，也产生了不少宪法上的困惑：省区重划是否合宪?是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。
　　
　　一、诡异的解释：从我国行政区划《宪法》条款的解读开始
　　
　　行政区划体制(注：行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。)是一个国家政治制度的重要内容之一，一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时代发展而变化的地方制度，因此，需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家，国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整，这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时，却得出了怪异的解释：
　　
　　(一)实施了近50年的“市管县”体制是不合宪的
　　我国《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是：
　　这种行政区划体制最具法律争议的问题是，地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前，中国的行政区划体制是“三实二虚”，即在省、县、乡三级地方政权基础上，设立两级派出机构：省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署(注： 地区行政公署在“文化大革命”前称为专区，是省县之间的行政分治单位。“文化大革命”期间，专区改为地区并成立革命委员会。1975年宪法规定：地区一级设人民代表大会为权力机关，革命委员会为其常设机关，行使政权机关职责。由于当时的政治格局，这一时期各地的地方各级人大皆未产生，因而地区同省、县一样，是一级正式的地方行政建制单位。1978年以后，地区革命委员会撤销，改设行政公署，恢复其作为省级政府派出机关的地位，地区重新成为省县之间的行政分治单位。1978年全国设置的地区有173个。)，县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构，并不具有法律地位(注： 在此主要是指地区并没有一级地方人大，也没有一级地方财政。)，地区辖县在法律意义上仍然是省辖县，所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后，随着中央一系列政策的出台，作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代(注： 我国地级市的设立有5种方式：第一种是“地市合并”式，该地区已有一个地级市，和该地区的行政公署合并，如江苏的南通市与南通地区；第二种是“升等领县”式，地区行政公署驻地是一个县级市，将县级市升级为地级市，然后撤销地区行政公署；第三种是“直升建市”式，该地区行政公署驻地尚未设市，而将驻地城关直接升级为地级市；第四种是“分立建市”，原地区行政公署所辖的若干个市升格为地级市，如1983年浙江省撤销嘉兴地区，嘉兴市、湖州市升格为地级市；第五种是“升镇建市”，将镇升格为地级市，如广东省原海丰县属汕尾镇直接升格为地级市。参见熊文钊.试论行政区划层级结构调整[C]//北京大学宪法与行政法研究中心.“中央与地方关系法治化”国际学术研讨会论文集[C].2007.)，我国的行政区划层次也就由省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制[2]，也即由“省管县”转变为了“市管县”。然而，“市管县”的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷(注： 当初推行“市管县”体制，其目的是希望，以经济发达的地级市为核心，依据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。孙学玉，伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷却越来越明显，(注： 其弊端主要有：一是造成了“小马拉大车”的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多，加大了行政管理成本。省县之间的权力被层层截留，信息沟通受到阻滞。出现了“市吃县”，“市卡县”、“市刮县”现象。三是城市虚化现象严重。在此机构下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大的限制。孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究，2004(1)：35-43.)学者们纷纷撰文对之予以批判，其中许多学者提出了“市管县”体制的合宪性问题。