2018论刑事政策法治化及其实现路径

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　　　　论文关键词：刑事政策；法治化；路径
　　论文摘要：刑事政策应当通过充分发挥自身兼具政策性与法律性的双重优势、介于公共政策与刑事法律的独特区位，以提升自身的法治化为具体思路，以化解传统刑事政策所具有政策性和法律性的内在紧张关系。传统刑事政策已不能适应依法治国的要求，需要对其重构，通过多元路径的选择，实现刑事政策法治化作为刑事政策转型的目标。
　　
　　根据制定主体、制定程序以及约束力和强制性等外在逻辑特征上的差异，可以将政策与法律两者明显地区分开来。从历史发展来看，刑事政策在相当长的一个时期内实际上起着替代刑事法律的作用，政策常常被看作是法律，正如董必武同志所言：“我们通常所说依据党和国家的政策办事，这里所指的政策也起着法律的作用。”[1]但是只要政策具有最低限度的一般性、公开性、稳定性等基本法律特性，政策就会获得形式上相对独立于权力的特殊属性，在外观上就取得了类似于法律的自足，法律与政策二者之间的紧张关系就难以从根本上避免。刑事政策的政策性与法律性的内在紧张之所以存在，根本原因在于刑事政策自身的功能和结构，因而这种内在紧张是难以消除的。但是在我国依法治国的宏大话语下，刑事政策应当通过自身法治要素不断的提升来逐步实现刑事政策的法治化。
　　
　　一、刑事政策法治化的内涵及其实现
　　法治原则是刑事政策的基本原则，所谓法治原则是指刑事政策的制定、执行、反馈和完善都必须在法律的基本原则框架范围内进行。法治原则实质上就是处理法律与刑事政策的关系。我国传统观点认为刑事政策是刑事法律的灵魂和核心、刑事法律是刑事政策的具体化、刑事政策对于刑事法律的制定与适用都有着直接的指导意义。这种认识仅仅指出了事物的一个方面，却忽视了刑事政策和刑事法律之间更为复杂的反作用关系。“刑事政策是刑事法律的灵魂和核心，刑事法律是刑事政策的条文化和定型化”，[2]这里的刑事政策应当理解为刑事政策思想。刑事政策思想是刑事政策体系的灵魂，成熟的刑事政策思想在必要时应当转化为刑事法律，即刑事政策法律化。在刑事政策法律化过程中，刑事政策无疑是刑事法律的灵魂和核心。刑事政策法律化使得刑事政策思想的价值选择和基本方略转化为刑事法律，从而使刑事政策获得权威性与稳定性。换言之，刑事政策法律化是刑事政策合法化的最重要、最可靠的形式，但并不是所有的刑事政策思想都要转化为法律，只有那些成熟的、稳定的刑事政策思想在有立法必要时才转化为刑事法律。
　　另一方面，在刑事法律制定之后，还可能存在一个刑事法律政策化的问题。刑事法律是一种抽象性的规则体系，而现实生活却纷繁复杂，具体形式案件的法律适用不可能直接地、一一对应地在刑事法律中找到答案，这就需要在执行刑事法律过程中将法律进行政策化的处理，即刑事法律的政策化，即在执行刑事法律的过程中将刑事法律进行政策化的处理。刑事司法客观上要求原则性与灵活性相结合，但是刑事法律的政策化必须在刑事法律的框架之内而不能超越刑事法律，刑事法律的原则必须得到尊重和遵守，即使在刑事法律阙如的情况下，也不能通过刑事政策手段来补充刑事法律，这是法治国家的基本要求。
　　因此，从刑事政策与刑事法律的运动上来看，两者是双向运动，双向制约的关系，即刑事政策需要法律化，刑事法律也需要政策化，刑事政策思想是刑事法律的核心和灵魂，刑事法律是具体刑事政策的依据和边界。但是，不管是刑事政策的法律化还是刑事法律的政策化，均应遵循法治原则。刑事政策具有追求防治犯罪效率最大化的内在张力，刑事政策涉及拘束犯罪人或犯罪嫌疑人的身体自由的场合较多，因此刑事政策的制定和执行容易造成对法律的冲击和破坏，有必要在刑事政策上强调法治原则，坚持法律基本原则对刑事政策的制约。
　　刑事政策法治化既是刑事政策由政策层面向法律层面变迁的过程，也是刑事法律不断将刑事政策内化其中的过程。具体来看，刑事政策法治化主要包含刑事政策立法化和刑事政策司法化两个过程，即在立法或司法的过程中，将刑事政策所表现出来的价值在立法或司法过程中体现出来，同时也是在法治原则保障下的刑事政策法律化与刑事法律政策化两个互动的过程。有观点认为，刑事政策法律化是刑事政策的终结，我们认为这主要是针对刑事政策法治化立法领域的表现。我国的刑事法律需要体现刑事政策的价值取向，但在确立之后就有了自己独立的品格和价值，而此时的法律地位就不能被动摇更不能被刑事政策所取代。法律决不能和刑事政策亦步亦趋。所以，刑事政策的法治化在立法上的表现形式也应当有所区别，不是要将刑事政策的内容原封不动的照般到法律中，而是只要在法律中体现出刑事政策的目标和价值就行了。对于那些短期的或者针对某些方面的刑事政策，如“严打”刑事政策则不需要通过立法的形式表现出来；对于长期的刑事政策，如“惩办与宽大相结合”、“宽严相济”等刑事政策可以通过立法的形式表现出来。
　　
　　二、刑事政策法治化的确认与共识
　　刑事政策不是人们的凭空创造，它因时而至、因势而成，试图发现预防和控制犯罪的规律，而不是一种人们的别出心裁。要对和谐社会背景下的刑事政策进行法治化建构，就需要人们的共同努力。我国长期以来一方面是对政策的熟练掌握、普遍运用，但另一方面却是政策法治化的茫然。现代社会作为一个多元化发展的社会，社会人群、思维观念、利益集团都出现多元化分化的格局，因此刑事政策法治化的确认与共识也必然是多层面、多群体的。
　　刑事政策法治化的确认与共识具有多种层面，主要包括以下层面：
　　1.政治领袖的确认与共识。刑事政策乃至其它社会规则在决定论上都属于社会上层建筑的范畴，受到社会的经济基础和政治因素的制约和影响，在这其中相当重要的是政治领袖的确认与共识。按照马克思主义的观点，人民群众是创造历史和现实的主体，但是政治领袖是带领人民群众实现创造的指导者。在刑事政策实现法治化乃至构建社会主义和谐社会的过程，政治领袖对刑事政策功能、地位和完善的确认与共识具有决定性作用。刑事政策具有法律性和政策性的双重属性，在现代社会中以上的双重属性都不能离开政治要素的影响和支持而独立存在。我国是人民民主专政的社会主义国家，在推进刑事政策法治化的进程中，政治领袖的政治智慧、权威影响、统筹规划将为刑事政策法治化的发展给予指导。刑事政策作为一个公共问题，政治领袖的重大政治责任在于根据对集体意识的民粹性、非理性、情绪性、保守性、乡土性乃至于非正义性的辩证与科学的解构与分析，运用政治智慧和权威艺术，理智地引导普通民众以强国盛世的成熟与理智的国民心态，科学地认识犯罪规律与犯罪原因，对犯罪作出理性而平和的社会心理反应。
　　2.社会公众的确认与共识。刑事政策法治化最终是为提升刑事政策的法治精神、科学素质服务，因此最终是为社会公众的利益服务，也必将能够得到社会公众的认同和遵从。但是这一目标的实现却可能是漫长而艰辛的，在这一目标之前刑事政策法治化需要取得社会公众的确认与共识。刑事领域所面对的现象“犯罪”在一般社会公众的理解中往往是负面的、有害的、需除魅的，如一般口语中表达的“罪恶”、“坏”、“天理不容”等，社会公众对于刑事政策的理解也是往往出于功利主义的立场，如打击犯罪、惩罚犯罪人，往往无法理性对待犯罪和犯罪人。刑事政策法治化要取得社会公众的确认与共识，本身也是自身提高法治化素质的良好途径。社会公众的确认与共识对于刑事政策法治化虽然重要，但是要注意社会公众还带有浓重的报应情感、集体无意识、情绪化等负面因素，因此在刑事政策法治化过程中要取得社会公众的确认与共识，还需要思考如何防止多数人的非理性等问题。
　　3.社会精英的确认与共识。现代社会一个引人注目的现象即是所谓社会精英阶层的兴起，一般认为社会精英指的是社会中具有杰出才能的人，并以此为标准将社会群体分为精英阶层与大众阶层或者公众阶层，还有的称之为精英阶层与草根阶层。社会精英的提出主要是政治学上为阐释民主制度发展而使用的概念，但是在政治学上所谓精英主义却是被多数观点否定的思想潮流。刑事政策法治化需要社会精英的确认与共识，不等于说不需要社会公众的确认与共识，而是着眼于社会精英的确认与共识对于刑事政策法治化的推进和发扬具有不可替代的作用。社会精英一般而言掌握的政治、经济和文化资源超出社会的平均水平，在社会政治权力体系中、在经济资源占有上、在文化资源掌握上具有优势。社会精英本身是永远存在的，永远在社会中只占有少数，但是其在知识话语权、人际网络、智慧传承、资源配置上具有最大的影响力。社会精英尤其是知识精英在刑事政策法治化的过程将率先起到确认、共识与遵从的作用。
　　4.司法机关的确认与共识。刑事政策法治化的最终环节要落实在司法过程中，尤其是刑事司法实践的过程中，因而司法机关能否确认刑事政策的法治内涵、对刑事政策法治化的必要性、可行性达成共识、主动推进刑事政策法治化，就成为了刑事政策法治化的决定性环节。无论刑事政策的理论分析、价值倡导如何全面和科学，没有刑事司法实践的自觉配合，都可能成为一纸空文。司法机关对刑事政策法治化的确认与共识，主要体现在刑事案件的侦查、起诉、审判过程中，还体现在对犯罪人、被害人的权利保障，更体现在对社会公众的法治宣传和灌输。司法机关对刑事政策法治化的确认与共识应当是自觉的、出自司法机关的使命职能，而不应该成为机械化、局部化、封闭化的被动行为，应当将司法机关的存在与发展与其联系起来。
　　5.社会舆论的确认与共识。现代社会中大众传媒和信息渠道的多元化已发展到空前的程度，其作用和影响力往往超出平常人的想像，有言云“记者是无冕之王”实在不为溢美。在法律领域乃至刑事领域，社会舆论、传媒报道、新闻节目、影视作品等信息传播形式都起到广泛的信息传达、认识反馈、情绪集结的作用，但不可忽视的是其负面作用却越来越强。有一段时间，犯罪案件类的法制报道节目、影视作品很多，有的为提高收视率，在其中详细地描述了犯罪人的作案手段、心态变化、血腥现场等，甚至还描述了犯罪人的反侦查手段和司法机关的特种侦查方法，在相当程度上起到了反面作用。推进刑事政策法治化的过程不可能在真空的环境下进行，许多改革措施、工作环节、案件处理都需要在一定公开的情况下进行，因此社会舆论对刑事政策的确认与共识是必不可少的，这亦是社会公众的知情权，也是新闻舆论的职责所在。但正如以上所指出的，社会舆论、传媒报道、新闻节目、影视作品等信息传播形式由于还具有功利性、艺术夸张性、情感性等特征，因而需要化解其消极作用、发扬其积极作用。
　　
　　三、刑事政策法治化的规划与制定
　　刑事政策法治化的规划与制定，也即刑事政策方案和具体措施的建议、设计和最终确定过程，是为具体落实刑事政策法治化的外在表现形式而提出并选择政策方案的过程。
　　刑事政策法治化的制定有以下环节需要注意：
　　1.刑事政策制定主体的合法化。刑事政策属于关系人民基本权利和自由、国家权力与公共事务边界的重大事项，因此其制定主体的合法化至关重要，刑事政策制定主体的合法化是保证刑事政策法治化的组织保障。刑事政策制定主体的合法化要求制定刑事政策主体具有社会公共权威，以及刑事政策制定主体符合我国的政治体制和法治原则。按照这一要求，在我国现阶段刑事政策合法化的制定主体应当是执政党和国家的中央权威机构，包括执政党和国家的集体领导型政治领袖、执政党的中央机构、国家级立法机关等；由此可能排除的主体有国家的行政机关、执政党和国家的各级地方机构。其中需要注意的是地方有没有制定刑事政策的合法化理由，我国是一个幅员广大、地方差异显著的国家，给予地方一定的自由裁量权和特殊政策是处理好中央和地方关系的重要方式，但是我们认为刑事政策的制定不应当给予地方，给予地方刑事政策的制定权将会导致国家法治的混乱和刑事领域的法治缺失。
　　2.刑事政策制定程序的合法化。刑事政策只能由社会公共权威在其法定权限内依照法定程序进行，按照权威来源和形式的不同，刑事政策的制定程序主要有执政党和国家的集体领导型政治领袖的决策、讲话与指示、执政党中央机构的决策与制定、国家立法机关的决策与制定等。在我国，由于中国共产党事实上是“一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心”，[3]因此党中央的刑事政策不论是以会议纪要、决议还是其他文件出现，只要其符合党的章程，符合法律的规定，就自动具有合法性。国家机关的刑事政策中，某些刑事政策的合法化程序类似于立法程序，如全国人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》，只是其内容不具有规范性而只能属于政策范畴，经此种程序的刑事政策的合法化程序往往比较严格。但是，大多数国家机关的刑事政策是以各种会议报告、文件、纪要等为渊源的，其合法化程序自然也较为宽松。执政党和国家的集体领导型政治领袖的决策、讲话与指示也是相对比较简易的程序，当然这并不意味这样的形式不重要，恰恰相反，如果不经过即使是简易的程序，特定的刑事政策并不能自动取得合法性，最终也无法得到有效的实施和践行。