2018日本监狱法的新发展——《刑事收容设施及被收容者处遇法》评介

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　　关键词: 日本/监狱法/刑事收容设施/被收容者/处遇
内容提要: 日本于2006年6月8日颁布了《刑事收容设施及被收容者处遇法》，施行近100年的《监狱法》全面退出了历史舞台。其出台经历了一个极为漫长和艰难的历史历程。该法内容相当完善，实现了刑事设施、留置设施、海上保安留置设施在管理运营上的统一，实现了服刑者、未决拘禁者、死刑确定者、被留置者在收容处遇上的平衡。立法用语中性、收容处遇人道、法律规则精密、救济机制完善为该法鲜明特色。无论是从法律文本分析还是对施行实践考察，该法都是极为成功。在转变理念、立法技术、法律落实等方面它对我国立法有一定的借鉴意义。
日本《监狱法》颁布于1908年3月28日（明治41年法律第28号），2005年5月25日（平成17年法律第50号）颁布了《关于刑事设施及服刑者处遇等的法律》（以下称《刑事设施及服刑者处遇法》）①，作为刑务所②、少年刑务所③ 执行刑罚的基本法源，实现了刑事设施④ 在法律适用上的统一；原《监狱法》被更名为《关于收容于刑事设施的刑事被告人等的法律》（以下称《刑事被告人等收容法》）⑤，继续作为管理羁押于拘置所⑥ 的未决拘禁者和死刑确定者的基本法律。之后于2006年6月8日（平成18年法律第58号）颁布并于2007年6月1日实施了《关于刑事收容设施及被收容者等处遇的法律》　（以下称“《刑事收容设施及被收容者处遇法》”）⑦，统合了前述两部法律，并将留置设施⑧、海上保安留置设施⑨ 等代用监狱正式纳入进来，实现了刑事收容设施⑩ 在法律适用上的统一。简言之，该法既是已决犯行刑法，又是未决犯羁押法；既是收容设施管理法，又是被收容者处遇法。本文试图简要介绍该法，并对其作初步评价，以探求对我国相关立法的启示。
一、《刑事收容设施及被收容者处遇法》的制定历程
正如庞德所言：“法律必须稳定；但又不能静止不变”。[1]日本《监狱法》自1908年颁行后，在经历了最初几年的稳定之后，其“修改工作自1922年就开始着手”，但因“寻求与刑诉法修改的适应性以及世界大战的爆发”，未能进行实质性的修改，致使“监狱法体系极为混乱”。[2]二战后，刑务所过剩收容激增，收容秩序混乱，这与强调尊重并保障国民基本人权的和平宪法严重冲突，[3]监狱法的修改被再度提上议事日程，甚至提出了“修正监狱法的法律（矫正设施法）草案”，但终因日本政府态度转变而未能颁布。[4]1976年开始，日本法制审议会就监狱法的修改进行了再度努力，并设置了监狱修正委员会，学术界亦积极参与并开展了极为深入的研讨，[5]监狱修正委员会于1980年提出了《监狱法修正纲要》，在此基础上制定并于1982年向国会提交了《刑事设施法案》和《拘留法案》，后因次年政治局势变化（众议院被解散）而成废案，虽然该法案经修正又于1987年、1991年两度被提交国会，同样因众议院被解散而两度流产。[6]极低的犯罪率与国民的安全感被认为是未能修改的时代背景。[7]
2002年，随着“名古屋刑务所暴行事件”(11) 的曝光和升级，监狱服刑人员生活题材电影(12) 的上映，日本监狱存在的问题不断被推向台前，犯罪率的飙升也使国民开始关注和反思监狱的管理及运营。在此时代背景下，监狱法修改工作自2003年全面展开，日本开展了监狱调查，公布了有关监狱运营的报告，设置了社会各界充分参与的行刑改革会议，提出了《行刑改革会议提要》，并结合法务省、警察厅、日本律师联合会等各方的意见，于2005年颁布了《刑事设施及服刑者处遇法》。[8]该法的颁布全面改善了服刑者的处遇，而适用《刑事被告人等收容法》的未决被拘禁者和死刑确定者之处遇并未改善，法律地位的不同造成了各种被收容者在处遇上的极大差别。[9]此外，都道府县警察及海上保安厅设置的留置设施一无明确法律依据、二无相关处遇规定，《监狱法》之下固有的问题由来已久、积重难返，[10]这便成为修改关涉未决拘禁者和死刑确定者处遇的《刑事被告人等收容法》之理由。在法务省、警察厅、日本律师联合会等的积极努力下，2006年6月8日《关于部分修改刑事设施及服刑者处遇法的法律》得以颁布，修改了《刑事设施及服刑者处遇法》，修改后的法律名称为《刑事收容设施及被收容者处遇法》，废止了《刑事被告人等收容法》，实现了服刑者与未决拘禁者、死刑确定者、被留置者在处遇上的平衡，使替代性收容设施(13) 获得了法律依据并构建了相关制度。至此，《监狱法》之全面、实质的修正终于完成，施行约100年的《监狱法》全面退出了历史舞台。
二、《刑事收容设施及被收容者处遇法》的内容结构
《刑事收容设施及被收容者处遇法》(14) 在形式上分为总则、被收容者等的处遇、补则三编，另有附则，前三编总计293条(15)；其实质内容包括“刑事设施管理法”和“刑事被收容者处遇法”两个部分，“管理法和处遇法复合特征非常明显”。[11]
总则由通则、刑事设施、留置设施、海上保安留置设施四部分内容组成。通则规定了本法的目的，明确了相关术语的定义；刑事设施、留置设施、海上保安留置设施三个部分在形式上颇为相似，就各自的设立依据、组织结构、工作人员、被收容者分管分押、监督监查机制等内容分别进行了规定。
第二编“被收容者等的处遇”分为四章，第一章分别规定了对服刑者、未决拘禁者、死刑确定者的处遇原则，后三章按照收容设施的不同分别规定了刑事设施中被收容者的处遇、留置设施中被留置者的处遇、海上保安留置设施中海上保安被留置者的处遇。关于刑事收容设施中被收容者的处遇，整体而言，这三章在内容及体例上共通之处颇多，差异仅在于因收容设施及被收容者身份而异所致的特定内容之增删与调整。基本内容包括：收容的开始（权利告知、识别性身体检查）、处遇的形态（单间收容原则、相互接触的限制等）、作息时间、物品的借用及自费负担、贵重财物的处理（检查、保管、扣存(16)、移交、交付、遗留物处理等）、卫生保健及医疗、宗教行为、书刊阅览、维持纪律及秩序（遵守事项、身体检查、制止措施、武器及警械等的使用等）、矫正处遇（仅适用于刑事设施中的服刑者(17)，具体包括通则、劳动(18)、各种指导、外出及外宿等内容）、外部交往（会见及限制、外国语的使用、电话的使用与限制）、奖惩（“奖”只适用于刑事设施、“惩”对于所有刑事收容设施均适用）、不服异议（申请审查、申请再审查、申告事实、申诉、保密、禁止不利益处分等）、释放、死亡、死刑执行（仅适用于刑事设施）、与法务大臣磋商（仅适用于留置设施）。
补则分为五章，分别规定了替代收容及其法律准用、劳役场(19)与监置场(20) 及其处遇、刑事设施长官及其职员代行司法警察职员职权、有关条约的优先效力、法律责任。
三、《刑事收容设施及被收容者处遇法》的鲜明特色
（一）立法用语趋于中性
《刑事收容设施及被收容者处遇法》的颁行，法律名称、法律用语都有了明显变化，更多地使用中性词语，以往因历史原因给人以被拘禁与痛苦感的用词消失了，如“监狱”、“病监”改为“刑事设施”，“监房”改为“居室”，“监狱官吏”改为“刑事（或留置）设施职员”；意味着耻辱与差别对待的“囚”字用语也被剔除了，被收容者的称谓发生了变化，如“拘留囚”、“禁锢囚”、“惩役囚”统一改为“服刑者”或“被收容者”，“在监者”改为“刑事被收容者”，“犯罪嫌疑人”、“刑事被告人”统一被改为“未决拘禁者”；调整了一些具有浓厚权力及强制色彩的用词，如“请愿”改为“申诉”，“斥责”改为“警告”；具有歧视色彩的一些用词做了中性化处理，如“不具者(21)”改为“身体障害者”，“精神病（者）”、“传染病者”等词也被调整为罹患“疾病”、“伤病”之人。
（二）法律规则更为精密
1908年颁行的日本《监狱法》由总则、收监、拘禁、警戒（戒护，指用强制力保障狱内秩序）、劳动（作业）、教诲及教育、给养、卫生及医疗、会见与通信、扣存、奖惩（赏罚）、释放、死亡共13章组成，总计75条。可以说，日本《监狱法》虽然明确了行刑的基本框架，并规定了行刑处遇的关键规则，但只有75条的简单法律，其本身的可操作性确实很差，因此，长期以来只能借助于修改、废除、制定省令及府令(22) 等方式来保证落实。现行《刑事收容设施及被收容者处遇法》与《监狱法》相比，不但条文多（除附则外，共计293条之多），而且法条信息含量大（大量的法律准用性规定使得法条的容量更大），法律规则更为精密、明确，可操作性更强。例如第275条关于海上保安被留置者申请审查的规定，（中译条文）长达847字，其中对申请审查的受理主体、申请事项、申请期限、申请方式、法律准用等都做了极为详细的规定；如对于刑事收容设施日常管理的规定也极为严谨缜密，明确规定了被收容者保持清洁、洗浴、阅览书报、理发、剃须、识别性身体检查等各个方面，都属于可以直接操作落实者；再如总则中对于刑事设施、留置设施、海上保安留置设施设置及运行方面的规定，基本不是中国语境中的“总则”式条文，而是力求将相关制度及措施最大可能地明确规定，以便能够直接操作落实，如对“刑事设施视察委员会”的规定精密到了明确规定委员人数、选任、任期等极为微观的程度。
（三）收容处遇趋向人道
《刑事收容设施及被收容者处遇法》的核心内容就是被收容者的处遇问题，本法使被收容者尤其是未决拘禁者的处遇有了极大改善，被日本学者誉为“迎来了行刑的新时代”，[12]与《监狱法》相比较而言，无论是处遇原则、处遇方式还是惩罚性处遇，都更为人道。简而言之，其人道化努力有以下表现：
第一，处遇原则体现着对人道的追求。如第30条将被收容者的处遇原则规定为：“服刑者的处遇应结合其资质和环境，以激发其自我反省及改善更生的愿望、培育其适应社会生活的能力为目的实施。”再如第32条将死刑确定者的处遇原则规定为：“死刑确定者的处遇，应当注意使其情绪稳定。”
第二，具体处遇方式的设置体现着人道理念。例如尽可能地使用单间收容，制定符合常人生活习惯的作息时间表(23)，专门规定对老年、孕产妇、身体虚弱者及其他有保健必要的被收容者的特别养护措施，保障并支持宗教活动，明确规定劳动条件、劳动时间及休息时间、设立劳动奖励及补贴制度，保障会见通信权并在一定条件下允许服刑者使用电话等现代通讯方式进行交流等。对死刑行刑日期的规定也集中体现了人道关怀，该法第178条第2款规定：“星期日、星期六、《关于国民节日的法律》（昭和23年法律第178号）规定的假日(24)、1月2日、1月3日以及12月29日至31日，不得执行死刑。”当然，最体现人道精神的莫过于允许女性被收容者养育子女的规定，该法第66条明确规定了允许养育一岁以下子女的一般原则、一岁以后继续养育的申请及条件，以及确保该被养育子女健康成长的生活用品保障及其他必要措施。
第三，一些不人道的处罚措施被废除。对于被收容者违反收容管理制度的处罚，本法废除了《监狱法》规定的一些不人道的如“禁闭”(25)、限制或减少食物(26) 等方式，代之以文明、人道的处罚措施。
（四）权利救济更加完善
《监狱法》中被收容者的权利救济主要有向法务大臣或巡阅官请愿、刑务所长接见两种方式。请愿并不属于强制异议权，是否受理及处理完全依靠法务大臣或巡阅官的判断，而且在近年请愿数量激增的情况下，事实上是不可能全部受理及处理的；刑务所长接见在本质上亦非纯粹的行政救济措施，而更像是领导的劝慰和开导。[13] 在此种情况下，亟须改革因时代变革而业已失去实际意义的请愿、接见制度，确立能够确保公平、公正、迅速处理的第三方权利救济机制。为此，《刑事收容设施及被收容者处遇法》设计了申请审查、事实申告、申诉三种救济途径。
申请审查是指刑事被收容者对收容设施做出的特定处分（如禁止或限制宗教行为）不服时，可以在被告知该处分之次日起的30日内向特定官署（因收容设施之别而异，如在刑事设施为矫正管区长官）提请审查，该受理官署即应尽可能在90日内做出裁决并通知申请人；该申请人如对前述裁决不服，还可以在收到裁决之次日起的30日内向更高官署（因收容设施之别而异，如在刑事设施为法务大臣）提出再审查的申请（即“申请再审查”），该更高官署即应尽可能在90日内做出裁决并通知申请人。
事实申告(27) 是指刑事被收容者对收容设施职员实施的关涉自己的特定行为（如违法或不当地使用手铐）有异议时，可以在该申告事实形成之次日起的30日内向特定官署（因收容设施之别而异，如在留置设施为警察本部部长）提出申告，该官署即应尽可能在90日内确认该申告事实的有无及采取必要的措施，并将此结果通知申告者；该申告者如对前述处理不服，还可以在被告知该处理之次日起的30日内向更高官署（因收容设施之别而异，如在留置设施为公安委员会）提出申告，该更高官署即应尽可能在90日内做出处理并通知申请人。
申诉(28) 是指刑事被收容者对收容设施采取的措施以及自己所受处遇（如禁止或限制收发书信）不服时，可以向监查官、所属刑事收容设施长官（刑事设施长官或留置业务管理者或海上保安留置业务管理者）及主管长官（法务大臣或警察本部部长或海上保安厅长官）申诉，对此申诉，受理者应当诚实处理，并将处理结果通知申诉者。
四、对《刑事收容设施及被收容者处遇法》的简要评价
《刑事收容设施及被收容者处遇法》更新了明治以来的旧监狱法体系，开创了行刑的新时代，废除了累进处遇制度、创设了缓和限制(29) 和优遇(30) 制度，贯彻了处遇个别化(31) 的理念与制度，积极促进服刑者复归社会，实现了刑事收容设施运行的透明化、被收容者权利义务的明确化，尊重被收容者的主体地位并推进行刑的民主化，合理设计了收容生活，充实了服刑劳动的内容，扩充了外部交往的规定，完善了不服异议制度。对此，日本中央大学法学部藤本哲也教授以服刑者处遇的改善为例说明本法颁行的积极意义时，给予了极高的评价：本法“不仅充实了服刑者的社会复归处遇，还明确了被收容者的权利义务、明确了（刑事收容设施）职员的权限、保障了被收容者的生活水平、保障和扩充了被收容者的外部交往权、设置刑事设施视察委员会确保行刑设施的透明运用、确立了不服异议制度等，通过立法解决了监狱法100年来存在的诸多难题、实现了近代化、法律化、国际化。”[14]
《刑事收容设施及被收容者处遇法》施行两年来，日本刑事法理论界与实务界开展了积极的探讨和对话，就现有的研究成果来看，对本法的实施效果基本持肯定态度。例如有关被收容者权利救济的不服异议制度，运行伊始效果便极为明显，“两年来，受理不服异议年均九千余件，与本法施行前一年相比，件数增加一千有余，同比增长约16％～18％，……处理迅速化、制度合理化的效果显而易见。”[15]再如作为服刑者矫正处遇核心内容之一的劳动（刑务作业），本法施行后改观颇多[16]：由于强调其他处遇（各种指导）及运动的重要性，为确保其他处遇及运动的必要时间，法务省缩短了年劳动日数，并限定日劳动时间不得超过8小时；服刑者的劳动安全及卫生保障有了明显改善，服刑者参与劳动的积极性及参与人数(32) 也有了显著提高；劳动工种的调整与增加也为服刑者掌握新技术提供了可能和条件，职业训练（技术培训、资格认证等）的种类和成效也逐年走高；劳动时间的缩短、其他处遇时间的延长在劳动收入上亦有反映，2006年的劳动收入较4年前有大幅度缩减，但劳动奖励或预算还是稳中有升。通过对权利救济机制与服刑者劳动在运行现状的描述，关于本法施行的实际效果，应该可以得出《刑事收容设施及被收容者处遇法》（的制定与施行）是成功的这样一个初步的结论。
当然，随着被收容者权利的扩大、权利保障的完善、收容处遇的改革，与之相伴的问题也不少：[17]如刑事收容设施职员数量及收容能力不足导致的超负荷运转、民间刑务所(33) 的尝试及运营面临的问题、矫正处遇的科学实施与外部协助、矫正处遇和社会复归的衔接、财政预算的支持等，都尚需国家和社会的共同努力。