2018完善我国刑事公诉撤诉制度的一些思考

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　　关键词: 公诉/撤诉/制度/完善
　　刑事案件由检察机关向法院提起公诉后，未经宣判，检察机关就向法院撤回了起诉。这是大家所熟知的我国刑事诉讼程序中的一种典型类型。(注：例如在2003年，截止到11月20日，北京市各级法院在清理超期羁押案件的过程中，检察院提起公诉，因证据不足，法院与检察院交换意见，由检察院撤诉的案件就有137件。见北大法律信息网(WWW.china.lawinfo.com)2003.11.26。转载于北京青年报。)目前的习惯做法是，当检察机关向法院撤诉后，诉讼过程并不终止于检察机关，而是由侦查机关再向检察机关撤回案件，然后根据不同情况分别处理。它常见于公、检、法三家对事实和证据的认定有较大分歧，一时又无法统一的案件，加上审理期限等因素的制约，在不得已的情况下作出以上的程序性安排。虽然撤诉案件在所有公诉案件中所占比例并不大，其操作流程也已“习惯成自然”。(注：如据金华市人民检察院统计，2001—2002年间，全市向法院提起公诉共10378件15427人，提起公诉后撤回起诉的案件共77件129人，占提起公诉案件的0.74%和0.84%。撤回起诉后，全部由公安机关撤回案子。其中有37件撤回起诉后由公安机关作了撤案处理。资料来源：金华市人民检察院“2001—2002年全市撤回起诉案件情况分析”。)但笔者认为，经过对司法实践中所发现的问题的分析，我国目前的刑事诉讼法律制度在这方面的设计存在缺陷，对打击犯罪和保护人权两方面都会产生不利影响，需要对此在合理性、合法性和配套制度的完善方面作进一步的探讨。
　　　　　　一、刑事公诉撤回起诉的比较法考察
　　刑事案件公诉后撤回起诉，是检察机关自由裁量权运用的一种形式(注：现代各国为了保证司法公正，在刑事诉讼中都普遍赋予检察机关(检察官)检察自由裁量权。包括起诉、不起诉、变更起诉、撤回起诉等等职能。但由于历史传统、价值观念和实际情况的不同，各国允许检察官拥有的自由裁量权的范围有相当大的差别。总体说来，其英美法系国家的检察官拥有较大的自由裁量权，而大陆法系的检察官所享有的自由裁量权较为有限。我国1996年修改后刑事诉讼法及相应的司法解释规定的检察机关自由裁量权的行使范围主要有确定不起诉权、变更起诉权和撤回起诉权三种。参见周作学、黄清、雷志强 ：“检察机关自由裁量权问题研究”，《法律应用研究》2002年第4辑，中国法制出版 社2002年9月版。)，也是刑事公诉变更制度中的一项重要设计。它的设立，是在传统公 诉理论上的一种进步，体现了现代公诉权的裁量性和主动性。传统的公诉理论曾否定公 诉权的裁量性，主张实行起诉法定主义，认为检察机关作为国家的公诉机关，一旦提起 公诉，就不允许以没有必要维持其公诉为理由，予以撤回起诉或变更起诉。(注：陈朴 生：《刑事诉讼法实务》，台湾海天印刷厂有限公司1981年版，第361页。转引自谢佑 平、万毅：“刑事公诉变更制度论纲”，《国家检察官学院学报》2002年第1期。)它也 是检察机关在刑事诉讼中承担“客观性义务”的反映，其突出表现在，检察机关在刑事 诉讼中以国家代表的身份参与诉讼，其地位不完全等同于民事诉讼中的原告，它在刑事 诉讼中承担着“客观性”义务，即检察机关负有义务，应当不偏袒、公正地采取行动， 特别是要全面地查清事实真相，不得单方面地谋求证明被告人有罪。(注：[德]约阿希 姆·赫尔曼：“《德国刑事诉讼法典》中译本引言”，《德国刑事诉讼法典》，李昌珂 译，中国政法大学出版社1995年版，第15页。)
　　由于不同国家和地区的立法传统和技术的不一致，在刑事公诉撤诉的立法上有不同的做法。不少国家在刑事诉讼法中明确作出了相应的规定。如日本、俄罗斯联邦，我国的台湾地区等。日本刑事诉讼法第257条规定：“公诉，可以在作出第一审判决前撤回”。日本最高法院颁发的《刑事诉讼规则》第168条规定：“撤回公诉，应当以记载理由的书面提出。”不过，日本对公诉的撤诉规定得相对宽松，在其《刑事诉讼规则》第209条中又规定：“诉因或罚条的追加、撤回或者变更，应当以书面提出。法院可以不受 第1款的限制，在被告人到庭的公审庭上，许可以口头追加、撤回或者变更诉因或者罚 条”。俄罗斯联邦的公诉制度中也规定，公诉人在法庭上的职能之一，就是有权依法撤 回控诉。只要公诉人在法庭审理中形成内心确信，认为法庭调查的材料不能确证对受审 人所提出的控诉，他就应当撤回控诉并向法庭说明理由。(注：参见杨诚、单民主编： 《中外刑事公诉制度》，法律出版社2000年11月版，第256、191页。)我国台湾地区的 “刑事诉讼法”也对撤诉作出了规定。其第261条第二款规定，撤回起诉应当提出撤回 书叙述理由。269条规定：检察官于第一审辩论终结前，发现有应不起诉或以不起诉为 适当之情形者，得撤回起诉。台湾地区的“刑事诉讼法”还对撤诉的法定事由作了具体 规定：(1)曾经判决确定者；(2)时效已完成者；(3)曾经大赦者；(4)犯罪之后法律已废 止其刑罚者；(5)告诉或请求乃论之罪，其告诉或请求已经撤回或已逾告诉期间者；(6) 被告死亡者；(7)法院对于被告无审判权者；(8)行为不罚者；(9)法律应免其刑者；(10 )犯罪嫌疑不足者；(11)微罪不检举；(12)于执行无重大关系之案件。(注：参见谢佑平 、万毅：“刑事公诉变更制度论纲”，《国家检察官学院学报》2002年第1期。)当然， 也有不少国家并未将撤回公诉列入刑事公诉变更制度的设计中。例如，德国《刑事诉讼 法典》就规定，案件提起公诉之后，检察官变更起诉的权能只能限于追加公诉，追加公 诉可以口头提出，审判程序开始后，不能撤回公诉。(注：参见杨诚、单民主编：《中 外刑事公诉制度》，法律出版社2000年11月版，第256、191页。)另外，法国、加拿大 和美国的刑事诉讼制度中也未规定有撤回公诉的制度设计。(注：参见杨诚、单民主编 ：《中外刑事公诉制度》，法律出版社2000年11月版，第二章“加拿大的公诉制度”， 第三章“美国的公诉制度”，第四章“法国的公诉制度”。)
　　　　　　二、我国关于刑事公诉撤诉制度的有关规定及存在问题
　　1979年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》一百零八条曾就一审刑事公诉案件撤诉 问题作了规定：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚，证据充 分的应当决定开庭审判；对于主要事实不清，证据不足的，可以退回人民检察院补充侦 查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”由于有此条规定，曾经出现 过一些人民检察院撤回起诉的案件。不过由于当时《国家赔偿法》没有颁布实施，也没 有推行错案追究制度，人民检察院撤回起诉的积极性、主动性并不高。有时法院动员检 察院撤回起诉，而检察院与法院的意见又难以统一，检察院就以履行法律监督职能为由 ，拒不接受法院的建议，而是坚持要求法院追究被告人的法律责任，所以，撤诉并不常 见。(注：见刘建平：“对一审刑事公诉案件检察机关享有撤诉权的质疑”，《长江论 坛》2002年第5期。)此外，在刑事诉讼法修改之前，有关撤诉的规定就只见此条，“两 高”没有公布过相关的司法解释。
　　1996年3月19日通过的修改后的刑事诉讼法，取消了原一百零八条中有关撤诉的规定，我们未有资料了解立法者当时的真实用意。据笔者的分析，可能是为了加强法院的审判权，限制检察院的自由裁量权，保证刑事追诉权的正确行使。这实际上是起诉法定主义在刑事诉讼中的体现。最高人民法院很快就发现了这个问题，在1996年12月20日发布的《最高人民法院印发关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释(试行)的通 知》(法发[1996]33号)第一百六十九条对此作了补充解释：“在开庭审理的过程中，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院可以准许”。在1998年9月8日起施行的《最高人民法院关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》(法释[1998]23号)(以下简称《解释》)第一百七十七条对此又作了进一步的修改完善：“在宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”在第一百五十七条中还规定：“在庭审过程中，公诉人发现案件需要补充侦查，提出延期审理建议的，合议庭应当同意。但是建议延期审理的次数不得超过两次。法庭宣布延期审理后，人民检察院在补充侦查的期限内没有提请人民法院恢复法庭审理的，人民法院应当决定按人民检察院撤诉处理。”最高人民检察院在1999年1月18日公布并施行的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第三百四十八条至三百五十三条就刑事公诉变更有关情况作了较全面规定。《规则》第三百五十一条对检察院撤回公诉理由是这样规定的：“在人民法院宣告判决前，人民检察院……发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为，或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉”。《规则》第三百五十三条还对撤回起诉的程序作了规定：“变更、追加或者撤回起诉应当报经检察长或者检察委员会决定，并以书面方式在人民法院宣告判决前向人 民法院提出。在法庭审理过程中，公诉人认为需要变更，追加或者撤回起诉的，应当要 求休庭，并记明笔录。撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。”
　　以上就是我国目前法律制度中关于刑事公诉撤诉制度的全部相关规定。虽然条文不少，但这些规定的不完善之处却显而易见。
　　(一)仅以“两高”的司法解释来规定刑事公诉案件的撤诉制度，不但法律位阶低，也不符合现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求。
　　由于会严重影响涉案人的人身权益，为此，刑事诉讼十分强调“程序法定”原则。基于保障人权的需要，凡是涉及国家司法机关的职权配置和犯罪嫌疑人、被告人重大权益保障的事项，都应当由立法机关通过法律的形式加以明确规定，而不能由其他机关、团体或个人以其他任何形式作出规定。现行刑事公诉撤诉制度涉及作为国家控诉机关的检察权的配置，也涉及到人民法院审判权的配置，根据程序法定原则，应当由作为基本法律的刑事诉讼法来加以规定。但1996年修改后的刑事诉讼法却未有这样明确的规定，也没有加以进一步的修改补充，从其他条文中也推不出有这样的意思表示。除了刑事诉讼法外，在现行的《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》中，也没有规定检察院有 权提请撤诉，人民法院有权裁定准许撤诉。根据《立法法》第八条、第九条的规定，涉 及到人民法院和人民检察院的职权、犯罪和刑罚、限制人身自由的强制措施和政治权利 的剥夺、司法制度等，都必须制定法律，不得授权。《人民法院组织法》第三十三条规 定，最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释，换句话 说，司法解释只有在有法律已有明确规定的前提下，只能就其具体运用问题进行解释， 而不能造法。因此，我们可以说，现行的有关公诉案件撤诉制度的“两高”规定，不但 位阶低，而且在合法性上存在问题。
　　(二)现行规定中关于撤诉的法定事由，不能涵盖刑事诉讼司法实践的实际情况。
　　关于撤回起诉的法定事由，最高人民检察院的《规则》中仅规定了三种情形：1.不存在犯罪事实；2.犯罪事实并非被告人所为；3.不应当追究被告人的刑事责任。其他情形是否可以撤回起诉，《规则》中并没有作出规定。比如说，对于主要事实不清、证据不足的案件，经补充侦查且补侦次数和期限已经全部用尽，仍然证据不足，不符合起诉条件的，检察院能否主动撤回起诉?《规则》中的撤诉事由无此规定。而根据《刑事诉讼法》第一百六十二条规定，此时法院应当作出无罪判决，不能允许撤诉。因为在这种情况下允许撤诉，无非是使检察机关少面对一个无罪判决，对被告人来说却极不公平。但从比较法的角度看，如我们前面所介绍台湾地区的“刑事诉讼法”中撤诉法定事由之(10)则是允许的。再例如，在刑事案件移送起诉后，并经开庭审理，发现超出管辖范围，如果检察院无权撤诉，而受诉法院又无权管辖，且在此阶段又不属于检察院提起公诉后，开庭审判前的审查阶段，不能适用《解释》中第一百一十七条第一项的规定：“案件经审查后，对于不属于本院管辖或者被告人不在案的，应当决定退回人民检察院”。在这种情况下，如不允许检察院撤诉，将陷案子于无法处理。