2018完善人民检察院刑事诉讼法律监督机制的思考

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　　　　对刑事诉讼实行法律监督是人民检察院法律监督的重要内容。修改后的刑诉法对人民检察院的刑事诉讼法律监督虽然作了一定的补充和完善，但笔者认为，刑诉法对人民检察院刑事诉讼法律监督的修改仍远远不能解决实践中存在的问题。不仅如此，刑诉法有关部分的修改又预示着人民检察院刑事诉讼法律监督的新问题的出现。本文试就现行刑事诉讼法律监督（本文将其范围分为立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督、执行监督五个方面）中存在的主要问题及原因、完善刑事诉讼法律监督机制的构想进行一些粗浅的探讨，以期抛砖引玉，求教于同仁。
　　　　一、现行刑事诉讼法律监督中存在的主要问题及原因
　　　　（一）立案监督中存在的主要问题
　　修改后的刑诉法实施前，由于缺乏明确的立法规定，立案监督一直处在探讨争论和试点摸索之中，刑诉法修改后，尽管从立法上确认了检察机关的立案监督权，但由于规定不够完善，立案监督仍然是刑事诉讼监督的薄弱环节。
　　1.从检察机关自身来看，主要是“两个不到位”：一是执法观念的转变不到位。有的认为检察批捕部门的主要任务是审查公安报来的案件，重在定性把关，至于立案监督可搞可不搞；有的担心开展立案监督会影响与公安的关系及承办人之间的感情，不愿监督，还有的担心怕监督不准个人丢面子，不敢监督。二是工作开展不到位，具体表现为：①对刑诉法及有关司法解释已赋予检察机关应开展立案监督的内容未依法全面开展。②对部分已启动立案监督程序的案件，也多数是发份纠正文书了事，没有跟踪监督到底。③部分单位对通知立案的条件把握不准，草率通知，监督质量不高，存在立了又撤的问题。
　　2.从被监督的对象来看，主要表现为：一是在立案阶段违反刑事诉讼程序的问题较多。如忽视刑诉法关于地域管辖、级别管辖和职能管辖的规定，基于部门和地方保护主义，随意立案，争夺管辖权；以侦代立，先侦后立，未经立案程序便对当事人采取或变相采取羁押、搜查措施，等等。二是对监督意见接受不虚心、配合不紧密的多。一些侦查部门的干警在认识上并未把检察机关行使立案监督权看成是维护国家法律统一正确实施的重要手段，不能正确对待监督，在接受监督工作中表现为缺乏配合和协作精神。具体表现为：（1）不予说明不立案理由；（2）迟延说明不立案理由；（3）通知立案不立案；（4）迟延立案；（5 ）立而不侦或侦而不结。
　　3.从立案监督的机制来看，主要表现为：一是法律的规定不够明确。有的规定过于原则，有的有上文无下文，缺乏可操作性。如刑诉法及其司法解释明确立案监督的案源主要是依靠检察机关去“发现”。但是，对检察机关怎么去“发现”却没有下文，这种“发现”的随意性导致立案监督的案源渠道不畅。二是监督的机制不够健全。突出表现在制度不健全，缺乏具有可操作性的立案监督规程细则。到目前为止尚未见到一部全国统一的、全面具体的立案监督的操作规程，以致不少检察人员对立案监督的操作程序和方法自己都感到茫然，如开展立案监督应在什么条件、什么时间下切入，按照什么样的程序进行，监督到什么样的程序才算到了位，等等，难于掌握。
　　　　（二）侦查监督中存在的主要问题
　　刑诉法及其司法解释虽然对侦查监督的范围、内容等实体性的规定比较明确，但对程序性的规定却很不全面，由此导致侦查监督工作也存在不少问题：
　　1.从检察机关自身来看，主要有四个方面的问题。一是少数干警对侦查监督的重要性、必要性认识不足，没有把侦查监督摆上应有的位置，没有积极履行监督职责。二是对一些在实践中行之有效的侦查监督方式未能主动争取从立法上予以确认。如提前介入制度是检察机关摸索的开展侦查监督的最有效的方式之一，但却没有主动争取从立法上得到确认，以致工作中随意性大，什么样的案件公安机关应通知检察机关提前介入，如何选择提前介入时机，侦查机关与监督机关各自应承担什么样的职责和义务等，均没有可操作性的规定。三是纠正侦查违法软弱无力。目前纠正这类违法行为的主要手段是口头或发出书面《纠正违法通知书》，由于法律没有赋予其以强制力作保证，当遇到被监督对象拒绝接受时就只能束手无策，使纠正违法的效果大打了折扣。四是检察机关内部各环节的监督体系存在脱节现象。检察机关的审查批捕、审查起诉和监所检察等三个部门在开展监督工作中都是各自为战，缺少沟通，没有形成体系，相互脱节的问题比较普遍。
　　2.从被监督对象来看，主要是重实体、轻程序的影响，总认为只要人没抓错，即使程序上“越点轨”也无关紧要，对侦查监督部门提出的意见不以为然，导致侦查中的一些违法问题禁而不止。具体表现在：
　　（1）使用强制措施不规范。一是刑事拘留普遍超范围、超时限。 二是取保候审不规范：①刑拘后取保的多，直接取保的少；以“财保”的多，以“人保”的少；没收保证金的多，退款的少。②将取保候审作为一种处罚措施，以保代放，一保了之。个别案件取保后甚至没有进行过讯问，没有继续侦查的记录。三是监视居住不规范。有的将监视居住放在宾馆或公安机关的招待所执行，收取一定的费用，有的甚至将监视居住的对象放在行政拘留所、留置室变相羁押。四是违反规定变更强制措施。不少地方的公安机关对已批准逮捕的犯罪嫌疑人变更为取保候审却不按规定通知批准逮捕的人民检察院，直到案件到了起诉环节检察机关才发现嫌疑人早已变更了强制措施，有的甚至已不知去向。五是滥用留置手段变相羁押。收审措施取消后，《人民警察法》又赋予了公安机关的留置权。《警察法》虽然对留置权作了较为严格的限制，把留置对象限定为四种，留置时间控制在最长不得超过24小时。但在使用中，公安机关普遍存在扩大留置范围、任意延长留置时间的倾向，有的甚至把留置作为一种处罚手段。
　　（2）违法取证现象突出。一是一人提审的现象比较普遍。 二是刑讯逼供、劝供、骗供、诱供等违法办案情况仍然存在。三是非法搜查、扣押物品现象严重。四是对证人、被害人违法取证的现象也时有发生。如询问证人、被害人不出示证件；采取威胁、引诱的方法获取证人证言等等。
　　（3）降格处理问题严重。一是以教代刑。 二是以治安处罚代替刑罚。三是以经济处罚代替刑罚。
　　3.从侦查监督的机制来看，一是监督的方式明显滞后，现实中的侦查监督主要是书面审查侦查机关报送的案卷材料，而侦查活动中的违法情况很难想象能反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后来向检察机关反映、控告，也大多因时过境迁无法查实而不了了之。二是公安与检察在对部分侦查机制改革问题上存在严重分歧。如对公安推行的侦审合一改革，检察认为它与刑诉法第90条的规定相冲突，应予中止，而公安则持相反的意见，坚持予以推广。公安刑侦改革的本意是想减少中间环节，提高诉讼效率，但实际上却事与愿违，效率没提高，却丢掉了质检“关口”，案件质量明显下降，表现为：退补案件增多，漏罪漏犯增多，因证据不足不捕案件增多。
　　　　（三）审判监督中存在的主要问题
　　1.从检察机关自身来看，主要表现为：一是看不到庭审活动中有哪些行为违背了程序法的规定，不会监督。二是发现庭审活动中的违法行为后无动于衷，怕提出了影响与法院的关系，不愿提出。三是对提出后不理睬的，没有监督到底。
　　2.从被监督的对象来看，主要表现为：一是部分法官滥用庭外调查权，规避审判监督。片面理解“庭外调查权”，将庭外调查演变成庭外侦查，并将自己在庭外获取的证据不经质证就作为定案的证据，规避审判监督。二是部分案件开庭不及时，判决不及时。
　　3.从审判监督的机制来看，主要是庭后监督的规定不科学，不利于及时纠正违法。修改后的刑诉法第169 条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”由此可见，诉讼法并未要求出庭的检察人员发现人民法院违反法律规定的诉讼程序只能在法庭休庭后进行监督。但六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》却将此条补充解释为：“人民检察院对违反法定程序的庭审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出”。实践表明，这样的“庭后监督”规定是不科学的。庭审程序监督的对象是特定的，如果不能抓住时机及时监督，待到庭审终结错误已经酿成再去监督，则失去了监督的本来意义。
　　　　（四）判决、裁定监督中存在的主要问题
　　1.从检察机关自身来看，主要存在四个方面的问题：①思想认识上有障碍。没有从严格依法履行法律监督职责的高度来认识抗诉工作。对判决明显畸轻畸重的案件习惯于口头向法院交换意见，意见不被采纳也不深究，未能依法行使法律赋予的职权。②对抗诉的范围把握不准。从实体上看，只侧重了对有罪判无罪，重罪判轻罪的监督，相反的情况则未予监督。从程序上看，五种程序的抗诉只注意了上诉程序的抗诉，而忽略了审判监督程序的抗诉、法官违反庭审程序判决、裁定的抗诉、被害人请求的抗诉和附带民事诉讼部分判决、裁定错误的抗诉。③刑事抗诉业务水平不高，抗诉的随意性大，效果差。④抗诉出庭工作不力。对抗诉的标准、抗诉案件的出庭程序和举证方法没有制订出可操作性的规程；对庭上可能出现的情况预见性不够，庭上应变能力差，影响了抗诉效果。
　　2.从被监督的对象来看，主要表现为：少数审判机关和审判人员对抗诉工作不能正确对待，客观上造成检察机关难于在十天内提出抗诉。上级法院不当提前介入下级法院的审判活动和下级法院违反程序向上级法院提前请示的现象较普遍地存在，导致两审终审制形同虚设。经检察院抗诉，二审法院即使发现一审判决确有错误，也出于维护本系统的所谓权威而该改判的不改判。
　　3.从判决裁定监督的机制来看，一是立法上对不服法院一审判决、上诉、抗诉案件如何进行监督不明确，对按审判监督程序提出抗诉案件的审理期限和一审判处死缓、死刑的被告人不上诉案件的核准时间均无具体规定，导致少数案件一拖几年未决。二是缺乏可操作性的抗诉工作细则，特别是在被害人请求抗诉的程序上不完善，形同虚设，难以发挥该程序保护被害人权益的实际效果。
　　　　（五）执行监督中存在的主要问题
　　1.从检察机关自身来看，一是由于部分检察院的领导对执行监督工作重视不够。二是部分驻所检察干警工作责任心不强，监督意识薄弱。三是一些驻场驻所检察部门由于自身经费严重不足，不少具体问题均依赖于被监督单位解决，使监督工作流于形式。四是在对已查清的问题的处理上，顶不住说情风，下不了手，往往是大事化小，小事化了，从轻发落，没有起到警示作用。
　　2.从被监督对象来看，主要是法律意识和接受监督的意识不强，不严格依法办事，导致执行环节的问题十分突出。具体表现在：
　　（1）不按规定交付，违规留所服刑多。 违规留所服刑罪犯增多后带来了两个突出问题：一是公安机关越权审批了不少刑期在一年以上的罪犯和监狱暂不收监罪犯的保外就医；二是余刑犯脱逃事故增多。由于看守所警力不足，劳动场点分散，管理经验有限，致使脱逃事故时有发生。
　　（2）审批不严，不当保外就医多。 保外就医是一项十分严肃的刑罚执行活动。刑诉法第214 条及其司法解释对保外就医的条件作了较为严格的规定。然而，一些地方和单位普遍存在如下对保外就医的条件和程序执行不严格的问题：
　　①随意降低审批标准和条件，滥批保外就医。没有严格按照司法部、高检院、公安部1990年第247 号文件颁布的《罪犯保外就医疾病伤残范围》标准审批而将一些普通常见疾病，如关节炎、胃炎、肺炎、气管炎、肾结石、胆囊炎、骨质增生、非传染性慢性肝炎、高血压等作为严重疾病保外就医；把虽患有严重疾病，但具有严重社会危险性的罪犯（如强奸、抢劫、绑架、盗窃惯犯、累犯等）和判处死缓、无期徒刑等法律明令禁止保外的罪犯批准保外就医等，这在社会上和群众中造成了很不好的影响。
　　②不按法定程序审批，手续不完备。
　　（3）条件掌握偏松，不当减刑、假释多。刑法第78条至86 条虽然对减刑、假释的条件作了较为明确的规定，但由于缺乏与之配套的实施细则，在实践中，监狱对减刑、假释的申报和法院对减刑假释的裁定均存在降低条件、掌握偏松的倾向，具体表现为四个方面：一是任意扩大适用对象。把法律明令不得假释的对象，裁定予以假释。二是任意降低适用条件。如有的把没有悔改表现的罪犯也裁定给予了减刑、假释。三是对减刑的幅度，减刑、假释的最低执行刑期和减刑、假释的控制不当。最高人民法院《全国法院减刑、假释工作座谈会纪要》对减刑的幅度、减刑、假释的最低执行刑期和减刑、假释的控制面作了进一步明确的规定，但有的法院未严格执行上述规定。四是减刑、假释的程序掌握不当。由于法院对减刑、假释案件实行的是书面审理，不少合议庭在合议过程中流于形式，实际上是在由一人进行“独断”，由于缺少制约，以致裁定标准不一，随意性大，有的甚至显失公平。虽然刑诉法对法院判决、裁定应送达检察机关接受监督作了明文规定，但未提及送达时间的问题。因此，实践中法院不及时送达，随意延长送达时间的现象十分普遍，使人民检察院对减刑、假释裁定不当提出纠正意见的20天法定时间不好计算，多数裁定书已产生法律效力，致使检察监督形同虚设。
　　（4）交接脱节，脱管漏管多。 突出表现在交付机关和执行机关之间互不通气，缺乏应有的配合，工作严重脱节。一是交付机关未及时或没有向执行机关交付法律手续。二是交接脱节。一方面是县级公安机关主管监外罪犯执行的户藉科没有将已收到的文书及时转交居住地派出所执行，派出所对本辖区内监外罪犯底子不清，心中无数；另一方面监狱、看守所等交付机关工作马虎，不严格依法办事。
　　（5）管理不规范，重新犯罪多。 一是审判人员就案办案现象严重，对缓刑、管制、剥夺政治权利、假释等案件一判了之，不管是否交付执行，也不管交付是否脱节。二是执行机关没有立管建档，没有向罪犯本人宣布执行期间应遵守的有关规定，执行期满也没有当众宣布解除并形成笔录；三是没有严格执行罪犯外出请假审批制度；四是监管教育工作不扎实，有的监管帮教组织不健全，有的管理措施未落实，监管教育有名无实。由此给监外罪犯重新犯罪留下了可乘之机。
　　　　二、健全和完善刑事诉讼法律监督机制的构想
　　　　（一）从法律机制上完善刑事诉讼监督
　　要切实履行好刑事诉讼法律监督职能，首先要解决好检察立法和司法解释的完善问题。一是要从立法上进一步完善检察监督的法律体系。目前，我国检察立法是一个十分薄弱的环节，有关检察监督的法律规范要么残缺不全，要么陈旧不堪，根本谈不上形成体系。当前最紧迫的是要加快《国家检察监督法》的研讨和制定，尽快修订完善《人民检察院组织法》，制订切实可行的《检察官法》实施细则，以分步推进检察监督的法律体系建设。以《检察院组织法》为例，该法仅有28条，前10条为总则，中间9条是程序规定（均已失效），后9条为机构设置和人员任免（一些条文也已失效）。该法明显留有文革后百废待兴的历史烙印，条文粗简，逻辑上也有诸多混乱之处，特别是在我国刑法、刑诉法等一系列基本法律已作修正后，该法更已显得不合时宜，修改已刻不容缓。二是要尽快补充修正刑诉法及其司法解释中关于诉讼法律监督的未完善条款。一方面通过司法解释进一步补充完善刑诉法中未完善的内容。如在立案监督上，通过司法解释进一步明确立案监督不仅应包括“应当立案而不立案”的监督，而且要包括整个立案活动的全面监督。在侦查监督上，通过司法解释明确“提前介入”的法律地位；在审判监督上，通过司法解释规范法官庭外调查权，确立庭外查证证据公开开示规则；在判决裁定监督上，通过司法解释明确审判监督程序抗诉案件的审理期限，防止久拖不决，等等。另一方面，通过立法尽快补充完善刑诉法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。通过立法明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力，同时赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人的建议处分权。其内容可大致包括：①人民检察院发出的《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》是具有法律效力的文书，有关机关必须执行并应在法定期限内将执行情况书面报告检察机关。如果被监督机关对检察机关的监督意见有异议，可以也只能通过复议、复核的程序来解决，决不允许置之不理；②被监督人员在接到《通知立案书》、《纠正违法意见书》或《纠正违法通知书》后，无正当理由拒不整改的，检察机关有权依照监督处罚程序，建议其主管单位停止其职务活动，另派办案人员接替，有关单位应予执行；③人民检察院在纠正违法过程中，认为对有关人员需要给予行政处罚的，有权提出建议行政处罚的意见，有关机关接到意见后，应当对违法人员给予相应的处罚等等。三是要尽量细化与刑事诉讼监督相配套的有关操作细则。现行刑事诉讼监督工作薄弱的另一个重要原因就是在监督工作中缺乏可操作性的具体规程。当然，我们不能企望、事实上也不可能通过立法就能把刑事诉讼监督的规程搞得非常完善。比较现实的办法是，建议高检院各厅室根据原则性立法，分层次地制订立案、侦查、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则，交由全国人大法工委协调修改后，以公、检、法、司名义联合发布，将检察实践中内部掌握的、行之有效的监督程序和措施制度化、规范化、公开化、法制化，以增强可操作性，减少随意性。四是鉴于目前检、法两家司法解释相互矛盾和公、检、法、司各行其事的现状，建议中央统一司法解释权，明确规定公、检、法、司各家司法解释权不能单独行使，对所有司法解释均实行联合发布，以减少不必要的磨擦，确保司法活动的高度统一和公正。
　　　　（二）从领导机制上完善刑事诉讼监督
　　1.强化上下级检察机关之间的垂直领导关系。我国宪法和人民检察院组织法所确立的检察领导体制是“监督与领导结合”的领导体制，即各级检察机关由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督；最高人民检察院领导全国各级人民检察院，上级人民检察院领导下级人民检察院。尽管这种领导体制是比较适合我国国情的中国特色的检察领导体制，但在实践中由于监督与领导的配套措施不够完善，存在党政不分的现象，检察机关上下领导体制一直没有理顺，特别是由于地方党政权威部门实际掌握着检察机关的人、财、物大权，上级检察机关却管事不管人，没有“实权”，因而导致一些人从实用主义的观点出发，片面认为：“党委领导重要（干部任用），人大监督必要（选举和任命），政府支持需要（拨款），上级检察机关的领导可要可不要（具体业务上的领导）”。在上级检察机关的指令与地方党政权威部门的指令相冲突时，竟然置与上级检察机关的领导关系于不顾，舍上级的指令而服从地方党政权威部门指令，从而导致有令不行、有禁不止的现象大量存在，严重破坏了社会主义法制的统一正确实施，削弱了检察监督职能。笔者认为，应从立法、人财物管理和体制制度上强化检察机关上、下级垂直领导机制建设。