2018论检侦一体化改革与刑事审前程序之重构

8163929

　　内容提要 由现行刑事诉讼法规制的控辩式庭审方式贯彻控审分离原则所决定，检察官在庭审中独立承担起代表国家追诉犯罪的职责。从保障控诉职能充分有效地实现出发，本文认为，在我国刑事诉讼中，应进行检侦一体化改革，确立检察机关在追诉活动中的主导地位，加强侦查监督，从而打破检侦各自为政的局面。伴随这一改革，还应对公诉案件的审前程序进行改造，合理构建其内部关系。其目的在于，既保证国家司法资源的优化配置及追诉活动顺畅、有效地进行，同时抑制国家刑事权力的滥用，切实保障人权，促进司法公正。
主题词 司法改革 检侦一体化 审前程序 侦辩平衡 诉讼民主化
ABSTRACT The public procurator takes the sole and independent responsibility of prosecuting crimes in court trials, according to the principle that accusation and trial should be separated, determined by the adversary trial of present criminal procedure law. For the sake of the full and effective fulfillment of accusation, the author thinks that China should set about the reform of combination of prosecution and investigation to ensure the dominance of procuratorial organs in the course of prosecution, strengthen investigative supervision and break free from the independence of prosecution and investigation. Together with the reform, pre-trial procedure of public prosecution cases should be reformed with the purpose of a reasonable interior trial structure. The reforms aim to guarantee the rational disposition of national judicial resources and the smoothness and convenience of public prosecution, and safeguard human rights with earnest and promote judicial justice as well.
Key words judicial reform, combination of prosecution and investigation, pre-trial procedure, balance of investigation and advocacy, procedural democratization
1996年修正的刑事诉讼法的颁布施行为标志，我国刑事审判方式发生了由职权主义向职权主义与当事人主义相结合的模式转变。新刑事审判方式（控辩式庭审方式）以控审分离、控辩对抗为基点进行构建，法官由原来的积极审问者变为保留一定职权但倾向于中立、公正的裁判者，检察官与辩护方相对立，完全承担起追诉犯罪的举证责任。在这一情况下，公诉方的控诉质量直接关系到对刑事犯罪这一危害社会整体利益的行为的追诉效度，而确保庭审前追诉活动的有效进行，依法快速、全面、有效地收集证据，无疑是检察官在庭审中完成举证责任的前提。因此，现行控辩式庭审方式必然呼唤积极有效的追诉制度与程序。现行刑事诉讼体制存在若干弊端，追诉程序存在诸多缺陷，直接影响到现行庭审方式的有效运作。而且现行强职权主义侦查模式所具有的封闭性、非诉讼性、专权性与控辩式庭审方式的推行以及诉讼民主化趋势与公民权利保障等法治理念也是相悖的。在当前大力推进司法改革的情势下，应是解决这些问题的契机。为此，本文试提出改革设想，以期为当前正在进行的司法改革提供参考。
一、现行体制中检侦关系之检讨
本文所称检侦关系特指公诉案件庭审前阶段检察机关与公安机关等侦查机关之关系。
（一）公安机关与检察机关的性质及法律职责
依我国现制，公安机关与检察机关均有独立而严密的组织机构，各自独立，互不隶属。公安机关是国家的治安保卫机关，属国家行政机关，是各级政府的重要组成部分。在刑事诉讼中，公安机关是侦查机关，行使国家刑事侦查权，负责法律规定的刑事案件的立案侦查工作。其具体职责就是采用各种侦查手段收集案件证据，查获犯罪嫌疑人，查明案件事实，为检察机关提起公诉和出庭支持公诉提供证据基础以及必要时对嫌疑人采取人身保护措施以保障刑事诉讼的顺利进行。此外，还负责部分刑事判决、裁定的执行，在此不是本文要论述的内容。在我国，人民检察院是国家法律监督机关，并采检察机关与行政机关平行体制，即检察机关与行政机关在国家体制中处于同等的法律地位，各有独立的组织体系，彼此之间没有隶属关系。在刑事诉讼中，检察机关依法行使检察权，负责检察、批准逮捕、直接受理的案件的侦查以及提起公诉、支持公诉。
（二）现行检侦关系之检讨
现行体制下刑事诉讼中检察机关与公安机关等侦查机关的关系可以从以下几个层面来描述。
首先，根据《宪法》第135条、《刑事诉讼法》第7条的规定，二者之间存在着分工负责、互相配合、互相制约的关系。通说认为，分工负责是指两机关依据法律规定，在法定范围内行使职权，不允许互相取代或者超越职权范围行使职权。互相配合是指由行为目的的一致性决定，两机关在刑事诉讼活动中应在分工负责的基础上彼此配合，而不能互相拆台。互相制约是指在刑事诉讼中，为防止权力滥用及违法现象的发生，两机关必须存在制约关系。
“分工负责、互相配合、互相制约”作为处理两机关在刑事诉讼中的关系的一般原则，从表面上看，似乎符合科学原理。但因其过于原则，没有具体的措施来规范二者之间的关系，更为重要的是受其自身局限性、非科学性的限制，司法实践中出现了诸多严重的问题。如根据传统诉讼理论的解释，侦查与起诉是独立的诉讼阶段，并无形中造成公安机关与检察机关之间无主次的平等关系，甚至造成以侦查为中心的实际格局。实践中由于过分强调了各自的独立性，也就不可避免地出现了相互扯皮的现象；而分工负责被强调得多了，互相配合就少了，即使有配合，也多是不正常的配合，如有些案件检察机关亲临现场，未对案件进行充分审查，即作出批捕的决定（这种情况在刑事诉讼法修正之前与修正之后都是存在的），造成检察机关对公安机关没有起到应有的制约作用。而在一些地方，公安机关与检察机关之间因制约变成“制气”而致彼此之间关系很僵，如检察院在审查公诉过程中退回公安机关补充侦查时，实践中竟发生了公安机关隔墙将案卷“原封”退回的怪现象。制约的目的本是为了防止和纠正可能及已经发生的错误，结果变成了相互扯皮，而在有些地方，检侦关系很好，或碍于情面，检察机关不愿制约，对侦查机关的违法行为熟视无睹。所有这些都是立法者始料未及的。现在很有必要对“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则进行反思。应当说，这一原则在理论上具有一种理想色彩，果能实现当然完美，但正因其太理想化并缺乏诉讼体制上的合理性，所以实践中较难实现，乃至造成痼疾丛生。用这样的原则调整二者之间的关系，显然是无视检、侦机关在刑事诉讼中的直接利益的一致性的原因。须知，公安机关与检察机关在刑事追诉活动中具有目的上的一致性，分工负责基础上的互相制约关系必然造成能量内耗，并且互相制约关系也并未能阻止违反程序、滥用权力侵犯公民合法权利等违法现象的屡屡发生。
公安机关与检察机关在刑事诉讼中实行分工负责，是否意味着二者之间地位的平等？检、侦实行平等关系是否是最佳的体制设计？值得思考，容后再论。“配合”一词在处理检侦法律关系上显然具有模糊性。怎样配合？在什么样的范围或限度内配合？一机关不与对方配合时法律后果如何？显然无法可依。互相制约的关系在检侦实践中也因法律规定有欠具体并缺乏相应的法律后果而并未实现。所有这些问题的存在已经表明如何突破既存框框，科学构建检侦关系，亦成为解决司法体制弊端的必然要求。
其次，根据《宪法》第129条、《刑事诉讼法》第8条的规定，检察机关对公安机关的刑事立案、侦查工作享有法律监督的权能。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是法律监督机关。” 《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”从以上法律规定来看，公安机关的刑事立案、侦查工作无疑是检察监督的对象。而且，最高人民检察院的有关规则也就检察机关对侦查的监督做了较为具体的规定。1996年修正的现行刑事诉讼法强化了立案监督。该法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一规定表明，公安机关与检察机关传统的相互独立的关系已经发生了变化，虽然尚未确立检察机关对刑事警察的侦查指挥权，但已确立了对刑事案件立案侦查的决定权。“这项权利，实际上是侦查指挥权的一个组成部分。”[1]应当注意的是，立法上虽赋予检察机关立案监督权，但由于检察机关人员之限制及公安与检察之间法定的制约关系（一些公安机关即以与检察机关之间的所谓互相制约的关系拒绝监督），使得实践中存在的公安机关该立案的不立案导致放纵犯罪的现象并无多大改观。而公安机关立而不侦等拖延侦查的问题更是检察机关在实施侦查监督时难以根治的顽症。具体表现为：（1）要求其说明不立案理由不予说明或迟延说明；（2）通知立案不立案或迟延立案；（3）立而不侦或侦而不结。公安机关降格处理，将刑事案件作为治安案件违法分流，或一罚了之，如此等等，公安机关中存在的腐败问题已经严重影响到对犯罪的有效惩治与社会秩序的恢复。这也是一些被害人控告无门，大众对刑事司法产生信任危机的根本原因之一。
在刑事诉讼法修改以前，有人认为检察机关的侦查监督职能是通过审查批捕和审查起诉来实现的，且侦查监督的内容与方式仅包括审查批捕与审查起诉，这显然是一种误解。审查批捕与审查起诉与其说是实施检察监督的方式，不如说是检、侦机关之间的一种权力分工更为准确。基于防止侦查机关违法侦查导致权力滥用侵犯人权的目的出发，实行对侦查过程的全面监督应是检察机关法律监督的应有内容。然而现行法虽赋予检察机关这一监督权，但由于检察机关自顾不暇及缺乏有效的制约措施作为保障，更为根本的是检察机关对公安机关没有组织上的控制权，也没有职能上的领导权，检察机关的所谓侦查监督职能根本无法真正实现。实践中，在侦查阶段，检察机关很少能够发现侦查机关的违法侦查行为，即使有所发现，而向公安机关发出“纠正违法通知书”时，公安机关阴奉阳违，命令放人它不放，命令纠正违法行为它不纠正的现象大量存在。目前，公安机关在侦查阶段享有除逮捕之外一切强制侦查方法的自行决定权，包括拘留、搜查、扣押、窃听等，而这些强制侦查方法的使用直接关系到公民人身自由、财产及隐私等基本权利，公安机关不受制约的这些权力是导致侦查阶段存在严重侵犯公民人身自由等基本权利的最大根源。而侦查机关处于权力真空状态不受制约的立法设计造就了超纠问式侦查构造，与我国正在刑事诉讼领域中推进的民主化、开放化改革以及刑事程序法治化、正当化趋势是格格不入的。其后果是，在侦查实践中，违法现象屡禁不止，愈演愈烈，诸如不当使用拘传、取保候审、监视居住，滥用刑事拘留、超期拘留，超期羁押，滥用戒具，刑讯逼供、变相刑讯、劝供、骗供、诱供；非法搜查、扣押；对被害人、证人违法取证，采用威胁、引诱的方法获取证人证言；以教带侦、以罚代侦；徇私枉法，私放嫌疑人，疏于乃至放纵对犯罪的追究，[2]如此等等，不一而足。严重违法的侦查行为大量存在，已成为中国法治化进程中刑事司法民主化改革中的一个严重病区。怎么解决这一久治不愈的顽疾？从检侦机关的关系而言，必须加强切实的监督，检察机关必须能从制度上形成对侦查机关的有效制约。
现行检侦关系与原刑事诉讼法规范的庭审方式是一致的。根据原刑事诉讼法的规定，公安机关侦查终结将案件移送检察机关审查起诉，如果检察机关审查后提起公诉，法院须进行实质审查，即只有“犯罪事实清楚、证据确实充分”，方能决定开庭审判，而且法官可运用庭前调查权补充证据。在法庭审判阶段，由法官包揽证据的出示与调查，而检察官往往只需宣读起诉书、公诉词，再有就是补充法官的证据调查。法官集裁判与控诉双重职能于一身，控审合一，被告人则处于被审问的诉讼客体地位。从法官的角度讲，他更多的是接受检察官递过来的接力棒，几乎完全承担起审判阶段的追诉职责。公、检、法三机关这种接力式分工，使得侦、诉、审犹如生产流水线上的“三道工序”，均有查明案件的义务。在这种诉讼构造中，追诉犯罪的效度在很大意义上讲并不取决于侦查机关的侦查、检察机关的起诉的质量，因为审判阶段的大部分工作由法官来做，且具“兜底”之功能，法官无论是在庭审前还是庭审过程中遇证据不足或有疑问时，都会自行调查、收集补充证据或者要求控方补充证据。这种庭审方式的特点在于过分依赖法院职权，即通常所谓强职权主义（或称超职权主义）的审判模式，其弊端不仅在于使法院负荷过重而无法正常运转，更在于它集控诉与裁判于法官之一身，既当原告，又做裁判，诉讼应有的控辩平衡、裁判中立的庭审结构并未形成，程序的公正性何以保证？
1996年修正的现行刑事诉讼法以控审分离、控辩对抗为基点改革了庭审方式，新庭审方式从科学构建控、辩、审三方关系及强化庭审功能的目的出发，吸收了当事人主义的基本因素，将控诉职能回归于检察机关，在法庭上检察官代表国家承担起了证明被告人有罪的举证责任，辩护方则享有辩护的权利。检辩双方完全独立承担起举证责任，特别是强化了检察官的举证责任，减轻了法官职权调查的义务，法院虽保留了一定的查证职权，但法官将从控审分离中逐渐摆脱追诉倾向，保持客观、中立，从而实现公正裁判。检察官作为控方的代表正在独立承担起控诉的举证责任，而能否实现对犯罪的有效追诉，能否实现国家刑罚权，将完全依赖于检控方能否在法庭上充分有效地举证。在这种情况下，检察官的举证效能，成为追诉能否成功的关键。毋庸质疑，检察官的举证效能，不仅与其运用证据的业务水平有关，更重要的是取决于检察官掌握的证据的质量、数量，即侦查机关的工作成果与取证的合法性。如果侦查机关取证充分且合法有效，则追诉成功的机率必将大大提高，否则必然难以保证。但由于侦查阶段收集证据由公安机关进行，检察机关基于分工负责的制度设计而仅负责审查批捕与审查起诉，从立法上说无权介入侦查过程，实践中亦有介入者（一般是针对大案、要案的），主要是办理批捕，往往被称为“联合办公”，应该是“相互配合”的表现吧，但侦查仍由侦查机关独立完成。侦查机关往往追求破案率，而对证据收集的全面性及合法性关注不够，导致该收集的证据没有收集或者因有瑕疵，必然造成公诉人在法庭上举证困难，或面临窘境，陷于被动局面。即便可以申请退回补充侦查，但由于事过境迁，证据的收集必然愈加困难，而由于检察机关对公安机关没有侦查指挥权，公安机关拒绝或者拖延补充侦查时，[3]检察机关只有自行补侦，但由于检察机关对公安机关负责侦查的案件缺乏经验与相应的装备，人员亦存在问题，加之检察机关诉前对此案件没有介入，补充侦查会有很大困难，而现行刑事诉讼法又对补充侦查的次数作了两次的限制，所有这些必然损及刑事追诉的效度。而补充侦查又必然导致延期审理以致影响审判的顺利进行降低诉讼的效率。当前检察系统正在进行的主诉（或称主控、主办）检察官制度改革，设立主诉检察官专司出庭支持公诉，检察事务官、书记官作为主诉检察官的助手。一些地方（限于检、侦机关关系较好的地方），已有检察官、检察事务官提前介入侦查机关的活动，对一些重大、复杂的案件进行指示，克服侦查机关片面追求获取嫌疑人口供，不顾证据的合法性、全面性以及收集证据的程序的合法性，以保障指控的成功的实践，但终因立法无此规定，更多地方的公安侦查机关拒绝检察机关的介入。检察机关追诉职能的强化，要求其取得对侦查机关取证活动的控制，否则，检察机关的公诉职能难以充分实现。在实践中，一些出庭检察官已经面临举证困境，呼吁建立对侦查机关取证活动的控制以实现追诉的成功。因此，检侦机关在追诉犯罪的目的上的一致性在控辩式庭审方式确立以后愈加凸显，追诉实践必然呼唤建构有利于实现有效追诉的新型检侦关系。检察机关提前介入侦查机关的活动，从事证据收集的指导，成为实践中的需要。
综上，一方面，适应控辩式庭审方式改革，为实现有效追诉，另方面，从控制侦查机关以减少乃至防止其滥用权力出发，必须革除检侦各自为政的弊端，重新建构检侦关系。而改革的方向必然是确立检察机关对侦查的有效控制，表现为对侦查机关立案活动的监督以及取证行为合法性、有效性的指导。
二、检侦关系之重塑——一体化改革
传统的检、侦机关分工负责、互相配合、互相制约的关系已经在制约着积极有效的追诉活动。彼此之间的扯皮、推诿造成能量内耗以及检察机关对侦查机关监督不力，使得警察权力失控，有案不立、不破不立、立而不侦、徇私枉法等放纵犯罪以及超期羁押、刑讯逼供、变相刑讯、非法搜查、扣押等侵犯公民人身、财产权利的违法侦查行为已成为突出的问题。从防止上述现象的发生、保护公民合法权利出发，必须加强对刑事警察的制约与监督，这也是法治化的要求。针对侦查阶段警察权力过于集中以及滥用权力现象普遍存在、较为严重以及侦查效益不高的现状，适应控辩式庭审方式改革的需要，我们认为应重塑检侦关系。而提高追诉效率与防止侦查权力滥用应成为重塑检侦关系并重的双重价值目标。
检侦之间如何协调分工，确立什么样的检侦关系，是刑事司法制度改革中一个亟待解决的重大问题。目前，世界各国检侦关系大致有两种模式：（1）检、侦独立式。如美国检察官承担出庭公诉的职责，警察负责侦查。警察相对于检察官具有较强的独立性。在英国，检察机关建立时间不长，警察承担侦查与起诉职能。随着检察制度的发展，检察机关在刑事诉讼中取得了一定地位，逐步承担起提起公诉的职责，但警察的独立性较大。（2）检侦亲密式。如日本，刑事诉讼法即规定，检察官在认为必要时侦查犯罪。检察事务官接受检察官的指挥进行犯罪侦查。检察官与司法警察职员均为侦查机关。法律规定，两者必须相互协作实施侦查。检察官对司法警察职员享有命令、指挥权，包括一般命令权、一般指挥权和具体指挥权。[4] 在德国，刑事诉讼法将警察严格地视为检察院的一个“辅助机构”，规定了检察机关对于警察的领导与指挥权，但实际情况是警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。究其原因，对于检察院来讲，如果没有足够的人员，它也不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。[5]在法国，侦查由警察、检察官、预审法官共同行使，执掌侦查职能，司法警察官员对已发生的犯罪或即将发生的犯罪闻讯后，必须立即向检察官报告，并采取一切有效的措施，保护现场，对未遂案件须采取中止实施的措施。司法警察官员在某案件未正式立案侦查前，有接受检举、控告并进行初步侦查的职责。司法警察官员在检察官指定的范围内可行使检察任务，通常须听从检察官员的指挥与调动；在维护现场，搜查、保留证据时，须受检察官的指挥。而众所周知，预审法官一直扮演着“超级警察”的角色，国内对此一直有反对意见，认为预审法官职能混淆，又缺乏制约，需要加以改革，取消预审法官领导和指挥对现行重罪和轻罪的侦查的权力，1993年1月4日的法令废除了预审法官的这一权力，但1993年8月24日的法律又重新确立了预审法官的该项权力。1998年的改革方案重新吸收了反对意见，取消了预审法官的这项权力。而检察官在侦查阶段的作用得到了加强，其对司法警察官员的指挥与控制权得以延续及强化。[6]
以上无论是哪一种模式，检侦机关均受法官（治安法官）的制约，表现为检侦机关采取逮捕、羁押、搜查、扣押等限制、剥夺嫌疑人人身自由的强制措施以及强制侦查手段须取得法官（治安法官）的令状，以保证决定作出的合法性、必要性，并防止检侦机关滥用权力侵犯公民基本权利。英美国家警察的独立性有其基础，即警察的素质较高，犯罪嫌疑人的权利保护措施较充分[7]，且警察须受法官的制约，警察实施的涉及公民人身、财产、隐私权利的带有强制性的行为如对嫌疑人实施逮捕、羁押等，均须取得法官的许可令状。而且，警察因违法证据排除规则的运用，而对取证活动的有效性及全面性均予以关注。[8]即便是具有职权主义之称的大陆法系国家，检侦机关也要受法官这一中立裁判者的制约，主要是对检侦机关实施的关涉公民人身自由、财产权利、隐私等宪法规定的公民基本权利的限制或剥夺进行司法审查，防止侦控权力滥用侵犯公民权利。正是来自法官的制约，使得嫌疑人能够在很大程度上对抗检侦机关。一般而言，侦查机关的侦查可分为两种方式，即任意侦查与强制侦查，前者由侦查机关自由使用，而后者即关涉公民人身、财产、隐私等重要利益的强制侦查方法，则须由法官这一中立的裁判者审查、批准，使得其具有了诉讼的形式，防止以行政方式单方面决定。它所具有的民主性是不言而喻的，而它对于实现程序乃至实体公正无疑是重要保证。
在检侦机关之间，检察机关因主导控诉职能而应获得对侦查机关的优势地位，侦查服从、服务于检察机关应成为而者之间的基本关系。检侦机关之间互相制约的关系，特别是侦查机关对检察机关的制约，必然导致追诉力量的分散化，损及国家追诉犯罪功能的弱化。因此，检侦机关之间平等的关系，尤其是侦查机关对检察机关的制约，必然造成控诉能量的内耗。特别是随着控审分离力度的加大，法官愈益中立，检察官的控诉责任强化，更因将来确立违法证据排除规则后（这一规则的确立将是趋势与必然），对控方指控证据即侦查取证的合法性、有效性、全面性的要求必将更高。此外，建构我国检侦关系尚须考虑刑事诉讼的现状，即警察素质整体较低，在侦查阶段享有除逮捕之外所有强制措施以及搜查、扣押、窃听等带有强制性的侦查行为的自由决定权，并且犯罪嫌疑人由于没有相应的权利保障而处于极为不利的境地。而警察没有尊重法律程序的意识，更多地是追求破案率，对于将来法庭上检察官举证成功与否关注不够，警察取证的合法性、有效性及全面性不足。为此，加强检察机关对侦查警察的控制及取证活动的指导无疑是必要的、重要的。
《人民检察院刑事诉讼规则》第265条规定，人民检察院审查起诉部门在审查中发现侦查人员以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的，应当提出纠正意见，同时应当要求侦查机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时人民检察院也可以自行补充侦查。侦查机关未另行指派侦查人员调查取证的，可以依法退回侦查机关补充侦查。第266条规定，人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，认为需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。与其如此，不如加强对公安侦查机关的领导权，实现同步的控制。而且，随着控辩式庭审方式的完善，检察机关的举证责任愈来愈强化，检察机关执掌侦查与控诉职能的必要性加强了，而任凭公安机关自行其事，其后果可想而知。为防止公安机关违法、超越法律行使职权，以及防止检侦力量分散化、离心倾向，检侦一体化应运而生（法官对侦查控制的意义更为重要，下文将述及）。
检侦一体化这一检侦关系的重置方式是诉讼发展的内在要求与必然趋势。问题是检察官如何介入侦查机关的活动。有学者提出对公安机关的组织体系进行重组，提出刑事警察与治安警察实现组织上的分离，建立专司侦查的刑警组织机构，并提出实行探长、警长负责制。[9]我们认为，这不失为有益的改革思路。但这一改革涉及的改动较大，在现行体制下改造起来有较大难度。如能在现行组织体制下实现功能上的分工与制约，无疑更为可行。我们认为，在检侦一体化改革中，可在保持侦查机关组织上相对独立性的同时，实现检察机关对侦查机关立案侦查活动的职能监督与有效控制，即从立法上确立检察机关对于侦查机关的职能上的领导与指挥地位。其目标是对刑事犯罪实现充分有效的追诉，同时在一定程度上防止警察权力滥用侵犯公民权利。具体内容为：（1）关于立案控制。为防止警察机关对应当追究刑事责任的案件不立案以及不当立案，应确立立案备案制度。公安机关立案的案件应报检察机关备案，检察机关有权审查，防止以罚代立、代侦，检察机关对于侦查机关徇私枉法，放纵犯罪的有权查办并命令侦查机关立案，从而将对刑事案件的追诉决定权纳入检察机关的统一控制之下。（2）关于侦查控制。侦查控制表现为过程的监督、动态的监督。为防止公安机关立而不侦，拖延侦查，久拖不结，检察机关应享有对侦查机关的指挥权、制裁权。具体设想是可在检察机关设检察事务官作为主诉检察官的助手，从庭审举证的角度出发，负责指挥刑事警察的侦查活动，警察应听从检察事务官的一般性指挥与具体性指挥。必须制定有效的措施保障，如果侦查人员不听从指挥，检察官可以要求公安机关负责人撤换侦查人员。而对于检察机关自侦案件，检察部门对侦查部门的指挥与指导亦应确立。（3）撤案备案制度。对于立案侦查的案件，侦查机关决定撤案的案件，应报检察机关备案。检察机关不同意撤案的，应命令侦查机关继续侦查，侦查机关应侦查，不得拖延。而规定检察机关对所有刑事案件的侦查权（其实它本已享有补充侦查权），也是控辩式诉讼的必然要求。
总而言之，要建立侦查的开始（立案）与终结（撤案）的检察机关备案制度。问题的关键在于实现检察机关对公安机关立案、侦查工作的控制。这里还需要进一步研究检察机关对于公安机关侦查工作的具体指挥与领导的实现方式。为防止退回补充侦查造成重复劳动以及诉讼拖延，检察事务官对侦查活动的介入是必要的。检察事务官应有权根据法庭举证的需要对侦查取证活动作出指示，保证侦查活动快速、有效地进行，充分收集证据。侦查人员对检察事务官的指示应服从，检察官自行补充侦查时有权指挥侦查人员辅助侦查，确立检察官对侦查人员的领导地位。这种地位必须有相应的保障措施。在日本，司法警察职员没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，检察机关的首长可以向公安委员会提出惩戒或罢免的追诉，我国亦应考虑制定相应的保障措施。而逐步建立一支反应快速、装备精良、技术过硬、纪律严明、公正执法的侦查队伍无疑也是至为重要的。其职责应是对一切刑事案件尽速侦破，杜绝刑警与犯罪集团勾结充当保护伞为害一方的现象，从严治警。此外，一直为学者批评的劳动教养制度亦须改革，削弱公安机关过于强大的职权，防止其权力滥用导致的腐败，保障国家刑事追诉职能的实现。此外，还应推行警务公开，定期不定期地公开案件立案与侦查的进展情况，接受人民的监督。目前，刑事领域里的警察腐败是较为严重的，一些警察作威作福，颐指气使，不可一世，怠于职务，必须严加治理。正如德国检察制度的创始者法学家萨维尼（Carl Friedrich V.Savigny）指出的，“警察官署的行动自始蕴藏侵害民权的危险，而经验告诉我们警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。”[10]实践告诉我们，警察最易滥用权力，这就是事实。为此，赋予警察什么样的权力，如何规制其权力，是立法者必须考虑的，否则其后果是不言自明的。
传统的侦、诉、审接力式诉讼格局因控辩式庭审方式的建立将被打破。控辩式庭审方式打破侦、诉、审并列局面，确立了审判尤其是庭审的中心地位，控辩双方以证据的提出与质对形成对抗和法官的中立裁断成为诉讼的基本格局。控诉方竭力证明其指控主张的成立，必须提出充分的证据。检侦一体化改革密切了检察机关和侦查机关之间的关系，确立了检察官对于刑事警察的优势与权威地位。本来检控职能使得检、侦机关具有追诉目的的一致性，而追诉犯罪最终由检察官通过在法庭上举证来实现，这就要求侦查机关为检察机关的公诉服务。追诉能否成功，从根本上讲，取决于侦查的成果如何。而控方的证据均由侦查机关收集，无疑证据的合法性、可采性与侦查取证活动的效果紧密相关。随着我国证据制度与规则的确立与完善，对控方的证据的质的要求也越来越高。为此，侦查人员在侦查过程中须将其取证过程（包括讯问嫌疑人、搜查、扣押等）作必要的、适当的记录，以作为法庭上证明之用。许多国家关于要求警察制作两份讯问录音、录像以作为法庭证据使用的做法值得借鉴。直接言辞原则是控辩式庭审方式的基本原则，它要求证据调查以口头方式进行。证人、鉴定人、侦查人员须出庭接受控辩双方的询问与反询问。这是充分发挥控辩式庭审方式作用的根本途径，是诉讼民主化、科学化的要求。为此必须解决证人出庭难的问题。而侦查人员出庭接受调查，接受控辩双方的询问与反询问，则是实现有效追诉、考察侦查取证活动真实性、合法性的根本途径，也是保障被告人质证权实现程序公正的要求。侦查人员的工作不再仅是“查获”嫌疑人，更重要的是支持检察官的指控。其活动也不再限于侦查阶段，而将延伸至庭审阶段，协助检察官取得控诉的成功。侦查人员作为控方的证人出庭作证，带来的变革是巨大的。它意味着传统的侦、诉、审三机关各司其职的“三道工序”接力式的并列局面必然被打破，刑事诉讼中职权主义色彩大大降低。侦查与起诉只是为庭审公诉作准备。尽管侦查程序具有独立意义，但是侦查机关不再主宰侦查程序，检察官的指导地位将被确立，当然检察官应当保证追诉活动的公正性。
对于检侦一体化改革，有论者担心会削弱检察机关对公安机关的制约。这种担心完全是多余的。检侦一体化不仅没有也不会损害检察机关对公安机关的监督与制约，相反，是将原来虚置的侦查监督职能落到实处，是加强了，而且其实现有了保障。这一改革是检察机关实现对侦查机关的侦查的有效指导，完成有效追诉的保证。