2018引渡案件审查权归属之我见

4561857 · 发表于 2018-7-25 22:55:41

　　    　　改革开放以来，随着国际交往的增多，交通通讯的高速发展，国际交流在促进经济繁荣发展的同时，也使贩毒、恐怖活动、洗钱、劫持航空器、走私国家珍贵文物、国际经济诈骗等跨国犯罪日益增多。人员往来频繁，使得一些诉讼行为往往需要跨国境进行，而各国司法主权构成的壁垒又阻碍了跨国诉讼行为。这样，通过司法协助来超越国家间的司法管辖屏障，就成为不可避免的问题。作为国际刑事司法协助的引渡越来越受到我国政府、法律专家、学者的高度重视和关注。
　　一、我国现行的引渡审查模式
　　所谓引渡是指一国将在其境内而被他国指控为犯罪或者判刑的人，依据该国的请求，按照有关引渡的国际公约、条约和国内引渡法律的规定，或者以相互引渡条约，移交该国提起诉讼，进行审判或者执行刑罚的一种制度。（注：高铭暄、赵秉志主编：《刑法论丛》（第一卷），法律出版社，1998年5月版，第459页。）根据此概念，我们可以看出引渡涉及两个或两个以上的主权国家之间的关系。引渡是一种跨国诉讼，它的参加人来自不同的国家。这一点与一般的国内刑事司法活动是有区别的。在一般的国内刑事司法活动中，诉讼参加人都来自一国国内，公、检、法各司法机关。他们依照诉讼法互相配合、协助办案。从理论上讲，司法机关依法独立办案，侦查权、检察权和审判权分别属于公、检、法各司法机关，任何其他机关不得干涉。而引渡的存在，其基本理由之一是出于国与国之间的礼让，出于对诉讼国主权的尊重和对建立国与国之间友好合作关系的愿望。如果不是如此，被请求国绝不会去花费一定的人力、物力、财力关注被控到对他国造成刑事危害和被判刑的身处其国的人而自觉自愿地将他们引渡给请求国。因此，我们很难想象把引渡单纯作为一种司法活动，而不参与政府的引导活动，而出现司法和行政对外口径不一的现象。可以说，在引渡中，司法权与行政权具有统一性，他们之间是“你中有我，我中有你”的关系。  http://
　　引渡的通行做法是请求国提出的引渡请求分别由被请求国的主管机关进行司法审查和行政审查，并在此基础上作出引渡与否的决定。引渡始于被请求国主管机关接受请求国提出的引渡请求或者采取临时强制措施的请求，终于请求国收到被引渡人或者被请求国作出不引渡的最终决定。这种由行政机关和司法机关对引渡请求加以审查并作出引渡与否的做法被称为“双重审查制”。国际社会现存三种不同形式的双重审查制：行政审查-司法审查-行政审查、行政审查-司法审查、司法审查-行政审查。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第161—169页。）其中不论是行政审查还是司法审查均可否定引渡决定的作出，即实行“一票否决”的原则。
　　在我国长期以来，人们谈及引渡案件的处理，似乎脑中显现的观念只是由外交部指挥，国际刑警具体操作的一种极为神秘的外交活动。直到1992年，外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于办理引渡案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）才为我国处理引渡案件确立了主管机关：外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部。从而除掉了引渡案件的神秘色彩，结束了引渡案件审查权由外交部和公安部专揽的状况。但是，引渡案件究竟应该由这些机关如何审查呢？《规定》仅指出外交部在接到外国的引渡请求后与其他主管引渡案件的机关进行协商，共同就是否允许引渡作出决策。也就是说，要作出引渡的决定，只能在各主管机关均表示同意的情况下作出，否则只要有一家主管机关对引渡请求持否定态度，就不能作出引渡决定。这样就赋予了各主管机关同等的对引渡请求的审查权和决策权。从而在某种程度上引进了国外双重审查制中的一票否决原则。但我国《规定》所提出的五机关具有同等否决权的联合会审制不同于国外引渡立法中规定的一票否决原则。国外引渡立法所指的一票否决意见是指代表参与同一审查程序的不同主管机关共同的最终意见。我国的五机关联合会审制对五机关的职责范围没有具体、明确的规定，容易使各主管机关产生依赖、推诿责任的思想，不利于各主管机关分工负责、互相配合、互相制约，也就当然失去了国外采用一票否决原则旨在使行政审查和司法审查相互制约的意义。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1996年6月版，第158页。）  http://
　　二、我国现阶段双重审查模式的构想
　　鉴于我国现行引渡制度之弊端，我国的法律专家和学者提出了以双重审查制度为基本框架的各种各样的设想和方案。其主要模式有：
　　1.外交部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。我国省级公安机关、人民检察院、人民法院担负对外引渡请求司法审查的职责。
　　2.司法部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。对外引渡请求的司法审查职责由人民检察院担负。
　　3.司法部和外交部共同负责引渡请求的行政审查。司法审查的工作则由省级公安机关、人民检察院、人民法院承担。高级人民法院关于可否引渡的裁决在经最高人民法院核准后，成为具有法律效力的最终决定，不必再走行政主管机关的决策程序。
　　4.司法部担负对外国引渡请求的行政审查工作，并负责对外就引渡问题进行联系和代表国家作出决定。对外引渡请求的一般司法审查职责由省级人民检察院承担，审判机关则根据引渡诉讼参与人的要求对行政主管机关就引渡问题作出的决定进行合法性审查。（注：黄风：《中国引渡制度研究》，中国政法大学出版社，1996年6月版，第175—179页。）  http://
　　三、对构想模式之分析及新的建议
　　我国的法律专家和学者经过艰苦的探索和研究，提出了上面几种对引渡案件审查的构想模式。但是，笔者仍然认为这几种模式还不够完善，尚有挖掘之处。下面笔者欲在对这几种模式进行分析的基础上，提出自己认为较合理、较具可行性的做法：
　　首先，应当肯定的是我国现行的对引渡请求同意与否的五机关联合审查制相当于我国以前的做法有两大进步意义：第一，结束了引渡案件审查主体不明的状态，明确了引渡案件的审查主体是司法部、外交部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院；第二，两院三部包括了引渡案件在国外审查主体的全部，排除了将引渡案件看作是外交机关和国际刑警组织的专职，从一定程度上接受和肯定了国外早已存在的行政和司法的双重审查制。但是五机关联合审查制只能作为一种临时措施，它的存在无法满足我国屹立于世界之林的法制建设的需要。因为：第一，这种联合审查制没有明确两院三部各机关工作的侧重点，不利于明确责任和互相制约。如前面所言，一旦出现棘手案件，五机关互相依赖、推诿责任在所难免；第二，两院三部联合审查将司法外交混为一体，有由“司法协助”倒退到“政治协助”之嫌，容易造成我国在国际关系中的被动，不利于我国建立对外良好的国际关系；第三，两院三部联合办公，一揽子审查案件，对审查程序作了较大的简化，浓缩各环节于一体，容易给人造成我国不注重在程序上对人权保障之错觉，不利于我国良好形象的树立。所以，笔者认为成立一个由两院三部的代表共同组成的“引渡案件审查委员会”

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