2018新刑事诉讼规则下案管工作规范化建设方向分析

2302362 · 发表于 2018-7-25 16:44:25

　本文选自《法制与经济》，版权归原作者和期刊所有。最高人民检察院根据《刑事诉讼法》的规定修改并制发的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称：新刑事诉讼规则）已于2013年1月1日生效。新刑事诉讼规则进一步强调规范执法，突出体现了监督者更要接受监督的理念，针对检察机关执法办案的重点环节，规定了较为完备的内部监督制约机制，以严格规范检察机关执法办案活动。新刑事诉讼规则专设一章案件管理，并在相关章节中对案件管理工作做了规定。这足以表明，新刑事诉讼规则对执法规范化的重视，也凸显了案管工作的重要性。由于新刑事诉讼规则对案管工作规定较为原则，对于如何开展案管工作的规范化建设就很有探讨的必要。下面笔者从三个方面探讨如何在新刑事诉讼规则下开展案管工作规范化建设。
　　一、案管工作定位再审视
　　案件管理工作是检察机关内部一项重要的管理监督机制。新刑事诉讼规则第三百六十八规定：人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。案件管理部门承担着管理、监督、服务、参谋的重要职能，参谋也是服务，对涉案款物和文书等的监管既有监督的成分也有服务的成分。因此，案管部门的核心职能应当定位为监督和服务。
　　（一）案管工作应以监督为主，服务为辅
　　监督和服务是案管工作的两大核心职能，但对于这两大职能孰轻孰重，实践部门存有不同认识，许多办案部门希望以服务为主监督为辅甚至只要服务不要监督，这有悖案管部门成立初衷。有论者认为，应坚持服务与监督并重。笔者认为，考究案管工作核心职能的定位，应从设立案管部门的目的出发。检察机关设立案管部门的目的是为了加强内部监督，推进执法规范化，提升办案质效，提高执法办案公信力，案管部门的首要任务就是为了推进执法规范化，提升办案质效。有论者认为，从成本投入与产出的效益上比较，案管部门事务性服务职能次之，而监督控制好案件质量则是首选；从案管部门管理、监督、服务的基本职能定位上看，管理、监督是重心，服务次之。笔者同意这一观点。监督职能应是案管工作的目的性职能，或曰第一位的职能，服务职能应是案管工作的基础性（功能性）职能，或曰第二位的职能。提倡在服务中进行监督，在监督中提供服务也是可行的。但是，不能一味地强调服务职能，淡化监督职能的重要性，因为许多服务性职能系从其他部门调整出来，其他部门以前可以独立做好，转交案管部门只是多了一道程序，徒增了一个部门，虚设了几个人员编制。
　　（二）案管工作应以业务工作为主，事务工作为辅
　　案管部门的工作可以归结为两大块，一为业务工作，二为事务工作，二者虽有所交叉，但在案管工作中的定位不能等同。《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）第11.1条第二款规定：案件管理部门是专门负责案件管理的综合性业务部门，与其他相关部门在案件管理中应当分工负责、互相配合。由此可见，案管部门是综合性部门，有别于具体的办案部门；案管部门是业务部门，又有别于办公室、研究室等内设部门；案管部门从事案件管理业务工作具有专门性，也有别于其他部门的案件管理工作。案管部门虽承担大量的事务性工作，但这是由业务性工作所衍生出来的。所以，案件管理部门的首要职责是案件管理，首要工作是业务工作，这是重心、是目的，事务性工作是辅助、是手段。案件管理部门在从事业务工作过程中，确需承担相应的事务性工作，这些事务性工作是有效实施案件质量管理监督的载体和手段，决不能把案件集中管理错误定位为案件事务的集中管理。
　　（三）案管工作应以程序监督为主，实体监督为辅
　　案管工作的核心职能之一就是监督，即对本院办案部门的执法办案活动进行监督，以求达到执法规范化，提升办案质效。案管部门是检察机关办案工作的控制阀，是案件质量的最后防线和有效保障，但不是唯一保障，其他办案部门也有确保案件质量的责任和义务。案管部门的许多监督、管理工作是程序性监督，如对办案流程的监控、对涉案财物和法律文书的监管，但并不能否认案管部门对办案活动的实体监督。因为实体质量与程序质量相互交织，有时是一个问题的两个方面，而且从案件集约化管理的原理上看，不应当排除实体监督，案件管理部门的监督管理应当是全面的而不是部分的。但案管部门对办案质量的监督应以程序监督为主，实体监督为辅。由于案管部门是综合性业务部门而不是具体的办案部门，不审查具体的证据材料，即使偶有浏览案卷材料的情况，但因时间和人员的限制，只能通过流程监控、文书审查、案件质量评查等方式对办案质量进行监督，不可能对每个案件都做到实体监督，而是有重点地监督案件的实体质量，也即以程序监督为主，实体监督为辅。
　　二、案管工作格局之探究
　　各地检察机关根据最高人民检察院的部署，结合自身实际，通过自下而上对案件管理工作进行了探索和改革，积累了不少有益的经验。2011年10月，最高人民检察院正式成立案件管理办公室，确定了案件管理的职能定位，这是对近年来全国各地各级检察机关案件管理探索的肯定，从体制层面促进了各级检察机关案件管理机构的建立和健全。要充分发挥案管部门的职能，必须理顺案管工作的格局布设。
　　（一）打破部门壁垒，树立案管工作权威
　　迄今为止，全国绝大部分检察院虽然都成立了案管部门，但因为案管工作理念尚未深入人心，不少业务部门乃至领导对案管工作缺少理解和支持。一些人认为，办案部门已对办案质量经过多环节、多层面把关，案管部门仅凭文书审查就能发现问题，实现对执法办案质量的监督，基本上是不可能也是不必要的。有的部门还对案管部门的监督存在抵触情绪，只要服务不要监督，认为案管部门做好事务性工作，做好服务工作就行了。因此，要推进案管工作规范化，必须打破部门壁垒，树立案管工作权威。首先，必须在检察机关营造重视案管工作的氛围，各部门负责人要支持、配合案管部门工作，特别是检察机关主要领导，不能只停留在口头上，而是以实际行动从

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