2018宪法解释程序比较分析

1618774 · 发表于 2018-7-25 15:19:16

　　「内容摘要」宪法解释是使宪法保持生命力的最佳手段，而宪法解释程序的合理设计，则构成了启动宪法解释的关键。适当的宪法解释程序，对落实宪法精神，体现宪法价值具有至关重要的作用。本文分析了当今世界具有代表性的几种宪法解释程序，比较了各自的特点及利弊，并认为我国应当在坚持现有的立法解释模式的基础上，完善相应的释宪程序，从而真正落实宪法的精神，使宪法成为与时俱进的“活宪法”。　　「关键词」宪法解释，程序，违宪审查
　　一、引言
　　宪法作为国家的根本大法和最高行为规范，必须具有相当的稳定性，以保障国家社会生活的安定。同时，由于宪法作为“人民权利的保障书”，亦必须随着社会的发展而不断充实和调整其内容，具有相当的适应性，以达到与时俱进的人权保障功能。现代宪政主义必然是宪法与社会间双向的落实与调整，使宪法成为一方面规范社会，一方面回应社会的“活宪法”。为了使宪法适应社会实际的发展变化，固然可以借助于宪法的修改，但这无疑将严重破坏宪法的稳定性，影响宪法精神的生长。宪法的修改只能作为解决宪法规范与现实冲突的“非常的”、“最后的”手段，“修宪权是一种只能在极端情况下运作的权力”[1].而宪法解释由于是在宪法条文的文义范围内进行的合理扩张或限缩，并不触动宪法的文字，无疑是解决宪法规范与现实冲突的最佳手段。美国宪法制定于1787年，其条文初不过简单的七条，其之所以能适应两百多年以来社会生活的不断变化，27条修正案固然功不可没，但是司法审查权的作用，对于美国宪法生命的成长，可以说具有更大的贡献。而宪法解释程序的合理设计，则构成了宪法解释真正运行的前提条件。可以说，宪法解释的关键问题是解释程序问题。我国至今没有进行过真正意义上的宪法解释，与没有切实可以操作的宪法解释程序有很大的关系。
　　二、宪法解释程序的内涵和价值
　　程序，即事物发展进程的先后次序。程序具有行为规则性，过程连续性和结果可预测性等特点。程序的合理设计，是实体价值得以实现的必不可少的手段的途径。宪法解释的真正有效运作，同样有赖于合理的宪法解释程序的支持。所谓宪法解释程序，是指宪法解释主体进行宪法解释的方式、方法、步骤和顺序的总称。一般包括宪法解释的对象、方法，宪法解释的提起、受理和审查以及解释的效力等。
　　宪法解释程序的价值主要体现在其作为实现宪法解释的手段或途径的有效性，即使宪法解释具有了实践的品性。宪法解释作为解决宪法的稳定性与适应性矛盾的最优手段，必须能够切实发挥其独到的作用，否则，必然导致要么频繁的修改宪法，要么宪法被束之高阁，无人问津，而这都是与现代立宪主义精神背道而驰的，必将严重影响宪法精神的成长。而宪法解释真正发挥作用，必须要有相应解释程序与之相配合。离开了程序性保障，宪法解释只能是一种可能性。合理有效的解释程序，使宪法解释通过特定机关的操作，真正成为宪法规范与社会现实矛盾的调节器，这对于树立人民的宪法信仰，具有不可替代的作用。
　　三、主要国家宪法解释程序比较分析
　　宪法解释程序与宪法解释主体有密切的关系，宪法解释主体的不同，必然导致宪法解释程序的差异。同时，宪法解释尽管与违宪审查有区别，但是，毫无疑问，违宪审查通常是与宪法解释密切联系在一起的。许多国家的宪法解释程序通常也是与违宪审查程序结合在一起，违宪审查机关通常就是宪法解释机关，因为宪法解释权的行使会极大的影响违宪审查的进行。因此，本文主要以宪法解释主体和违宪审查为主线，对宪法解释程序予以比较和分析。纵观当今世界各国宪法解释程序，主要有立法机关解释程序，普通法院解释程序和专门机关解释程序。
　　（一）立法机关解释宪法程序
　　立法机关解释宪法程序，即由该国立法机关解释宪法所适用的程序。在许多国家，立法机关就是制宪机构，宪法为了保障其权威性，便赋予立法机关解释宪法。而在另外一些国家，由兼具立法职能的国家权力机关或其常设实施宪法解释的功能。由立法机关解释源于罗马法的传统观念，即认为法官的职责只是适用法律，禁止法官解释宪法，发生疑义，也只能由法院申请议会解释。拿破仑和普鲁士法典都曾对此做出明文的规定。前苏联是由立法机关解释宪法的典型。前苏联1917年宪法第32条规定：“全俄苏维埃中央执行委员会总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动，统一协调立法工作和管理工作，并负责监督苏维埃宪法、全俄苏维埃代表大会及苏维埃政权中央机关各项决定的实施情况。”1924年苏联宪法第一条则规定由最高权利机关“废除各加盟共和国苏维埃代表大会及中央执行委员会与宪法相抵触的各项决定。”1936年苏联宪法第14条规定苏维埃社会主义共和国联盟的最高国家权力机关和国家管理机关“监督对苏联宪法的遵守，并保证个加盟共和国宪法符合于苏联宪法。”第二战后建立的社会主义国家，本着人民主权原则，大都在宪法中规定了兼有立法职能的国家权力机关或其常设机构行使宪法解释的权力。如越南1980年宪法第100条规定，国务委员会有权解释宪法。朝鲜宪法规定，作为国家主权最高指导机关的中央人民委员会行使宪法监督权，有权废止与宪法相抵触的国家机关指令、指示。1991年老挝人民民主共和国第40条规定，国民议会有权追踪对宪法和法律的尊重；国民议会常务委员会有权诠释宪法和各项法律。1946年厄瓜多尔宪法第189条亦规定：“宪法为本共和国的最高法律。所有与宪法相抵触或违背其条文的任何法律、命令、规则、法令、条款、公约或条约均无效。唯国会有权对宪法作有普遍拘束力的解释，并对宪法规定发生疑义的任何令状的意义有解释之权。”我国宪法也规定，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法。
　　由权力机关解释宪法的优点是解释具有权威性，如果真能行之有效，则是最理想的一种方法。但实践表明，其宪法解释往往流于形式，因为由最高权力机关对自己的立法进行违宪审查，本身就存在着不可自拔的矛盾。根据法治原则的要求，任何人都不能作自己案件的法官，而由于立法机关既是法律制定机关，又是宪法的解释机关，这实际上就使通过解释宪法宣布低位阶的法律无效的机制没有运作的可能性，也没有运行的必要。其结果就是使大量违反宪法基本精神的法律的不到及时的纠正，损害了宪法的权威性。同时，解释宪法是一项政治性、技术性很强的工作，需要有专门的程序和方法，而在由立法机关行使宪法解释权的国家，宪法解释在事实上都不发达，也没有形成独特的、有效的宪法解释程序，主要适用立法机关的活动程序。然而，由于宪法解释在性质上极大区别于立法机关的立法和决策行为，缺乏相应的程序必然制约宪法解释的开展。
　　（二）普通法院宪法解释程序
　　由普通法院进行宪法解释的模式产生于美国。在1803年马伯里诉麦迪逊案中，马歇尔大法官在判决中认定最高法院有解释宪法的权力。虽然美国宪法并未规定法院拥有宪法解释权，但法院作为宪法的实施机关，宪法解释权理应属于法院的权限范围。各级法院在审判有关案件时，为了给当事人以完全的、公正的保护，在当事人提出要求的情况下，应当对本来作为案件审理依据的某项法律或者该项法律的某个条款进行合宪性审查，如果认为违宪，可否认其效力而拒绝加以适用。普通法院的宪法解释与其违宪审查有着密切的关系，有利于维护三权分立和权力制衡的国家体制。
　　这种解释模式为美国所首创，后为其他一系列国家所效仿，如南美洲的阿根廷、巴西、智利、墨西哥，欧洲的希腊、挪威、丹麦、瑞典、瑞士，亚洲的日本、印度、巴基斯坦、菲律宾，以及英联邦国家的加拿大、澳大利亚等。1946年巴西宪法第101条规定，联邦最高法院有权审理如下上诉案件：1.判决抵触宪法条文或违反联邦条文或法律的规定引起上诉者；2.联邦法律是否适宪发生问题，而原判决拒绝适用该被控违宪的法律，引起上诉者；3.地方政府的法律或行为，违反宪法或联邦法律，而原判决以该法律或行为为有效引起上诉者。日本1946年宪法第81条规定，最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。日本通过宪法解释而进行的违宪审查实际上是一种附随的规范性控制，宪法诉讼需要相应的诉讼要件。除最高法院外，下级法院也在一定范围内行使违宪审查权。印度的司法审查制度在基本结构上参照了美国制度，但又保留其特色。其宪法第13条规定，国家不得制定任何法律剥夺或侵犯本篇所给予的权利，任何与本款相抵触之法律，在其适用范围之内无效。第32条规定，通过适当程序赋予促请最高法院实施本篇所赋予的任何权利。最高法院有权发布指令、命令或令状，包括人身保护状、命令状、禁令、追究权力令与移送复审令等令状，视何者为适当而定。总之，法院认为立法机构的立法超越了宪法所赋予的权限，法院便可以宣布这项法律为非法。但在实践中，法院的司法审查权受到一定的限制，如在1975—1977年紧急状态期间，人民院通过的第42条宪法修正案取消了最高法院对宪法修正案的司法审查。2瑞士通常也归于美国式宪法审查的国家之列，但是违宪审查只限于非联邦法，即州当局的法律。其宪法第113条规定，“联邦法院应适用联邦议会通过的法律。”禁止对联邦的法律进行违宪审查。在希腊，其1927年宪法明确承认法院有权撤消不合宪的法律。1952年宪法虽然未明文规定违宪审查，但人们认为这种违宪审查已作为一种宪法习惯建立起来：“公法学者都支持这种理论，即法院审查制制定法的合宪性与不适用违宪法律规定的权力，来自于补充宪法习惯的不足。”3希腊宪法解释程序的特色是其有两套裁判系统，一套行政裁判系统，一套司法裁判系统，且都有通过解释宪法进行违宪审查的权力，拒绝施行任何与宪法不合的法律。宪法诉讼可以同时向属于不同序列的裁判机构提起。同时，宪法又规定成立一特别最高法院解决司法法庭和行政法庭解释宪法的冲突。其判决有可能导致的法院要暂停诉讼，将案件提交最高法院。否则，如果其擅自判决，司法部长，该法院的合适官员，或任何具备某种法律地位的人，包括败诉方，都可以将此案件上诉至特别最高法院。最高法院的判决是终审判决。4
　　普通宪法解释程序的优点主要体现在其纯度、深度、广度5.1.宪法解释着眼于人权保障，确保国民主观权利之实现，宪法解释只有在保障权利之必要情形下为之，对于宪法的[2]政治秩序问题，如政治问题或统治行为等立法或行政机关裁量事项，则尽量回避。宪法解释在相当程度上具有“纯法律性质”。2.由于适用普通司法程序，宪法解释寓于各案争讼之中，法官必须置身于案件的具体事实之中，不仅对法律问题进行审查，而且要对案件的事实问题进行审查，在宪法内涵的探究上比较有深度，且涉及社会问题层面较广。3.由于只有一个法院系统，有利于裁断的和谐性，避免造成法院之间权威的冲突。
　　普通法院解释程序的缺点表现在1.容易造成法律适用的混乱分歧。各级普通法院都可以具体案件之中进行宪法解释，难免对宪法有不同的理解，冲突在所难免。一部法律在某一法院审理案件之中被宣布违宪不予适用，而在其他法院却仍然加以适用，甚至在同一法院出现原来被宣布违宪的法律“死灰复燃”的现象。法律的效力可能须经过相当长的时间才能真正确定，不利于维护客观的宪法秩序。2.宪政秩序的维护须借助于各案的推动，使大量可能违宪的法律得不到即使的纠正。3.通过一般诉讼程序解释宪法，只有案件当事人才有权发动，不易纳入各种咨询和观点。4.宪法解释着眼于各案的事实发现和法律适用，无法使法官在普通诉讼程序中获得超过各案需要的信息、知识和利益主张，从而不易了解法律制定背景以及适用的一般情形，缺乏对法律背后公共政策的了解。5.受到违宪法律侵犯的个人只能通过各案寻求救济而不能借助他人的诉讼获得普遍的救济，将使弱者受到不公平的待遇。
　　面对上述弊端，美国等国家也在进行着不断的调整，努力克服司法审查的种种缺失。首先，由于在美国型的司法审查制度之下，判断法律之合宪性，乃附随于具体诉讼案件作成判断，则与此宪法解释的结果有密切关系联邦、州或其他机关团体，因非诉讼当事人而无法向法院提出任何申诉意见。这在很大程度上不利于维护整体的宪法秩序。因此，现在美国法院“也允许联邦、州或其他机关团体向法院提出申请，在法院同意下，不以诉讼当事人身份而以有利害关系第三人之立场，提出‘法院之友准备状’予法院，表示其对有关法律合宪之见解。”6这就扩大了申请宪法解释的主体范围，吸收了相关利害关系人的意见，有利于宪法解释作成的客观性，维护宪法秩序的和谐。
　　其次，由于在美国型分散宪法解释中，各个普通法院都有权解释宪法，这就造成了法律秩序的混乱。为了加强宪法解释的统一性，美国加强了上级法院特别是最高法院对下级法院宪法解释的控制，发展出了“确可期待终审法院将采取此见解”原则来防止滥用，后来更修改法院组织法明确规定依法提起上诉及复审强制制度，以免法律是否违宪因未至终审裁判而陷于不确定。同时在地方法院判决后，还可以“跳审”至最高法院。最高法院也可以certiorari程序要求下级法院将此类案件提起上诉。此外，联邦上诉法院还可以就宪法问题请求最高法院先为裁判。7这些措施无非是为了矫正分散宪法解释的种种弊端，在一定程度上使宪法解释趋于集中。
　　（三）专门机关宪法解释程序
　　所谓专门机关，是指宪法所规定专职监督宪法实施的机构，有权通过解释宪法来审查违宪的法律文件或法律行为。由专门监督机构负责进行监督宪法实施、进行宪法解释的主要基于第四种权力理论。这种理论认为，宪法是国家的最高法，宪法解释是一国最重要的权力，行使次此项权力的机关应当立于普通机关之上，从而获得超然的地位，这样才有利于解决宪政体制下的重大问题，维护宪法的权威；美国式的普通法院解释模式，虽然在美国的运行状况良好，但是由于法律文化的差异，嫁接于他国，却可能司法的独裁，破坏三权的平衡。因此，应当在普通法院之外建立专门的宪法法院行使宪法的解释权。二战后，越来越多的国家采用了这一模式，如德国、奥地利、韩国、法国、西班牙、塞浦路斯、土耳其等。
　　1.奥地利宪法法院是欧洲宪法法法院的始创者，1920年根据凯尔森的计划建立。该法院通过解释宪法对以下事项具有管辖权：裁断选举、法院之间的冲突、联邦和州之间的冲突；审查被指控侵犯了宪法保障的权利的行政法规；审判议会两院所指控的国家领导人和各部部长。有权向宪法法院提出宪法解释请求的主体有：州政府、高级法院、国民议会成员的三分之一（或一州立法机关成员的三分之一）、某些情况下的个人。宪法法院也可以主动提起宪法问题，进行宪法解释。
　　2.根据德国基本法和《联邦德国宪法法院法》的规定，德国宪法法院的宪法解释程序如下：
　　（1）对于基本权利的剥夺，由联邦议院、联邦政府或州政府提出，由宪法法院对申请相对人应当丧失哪些基本权利作出确认。
　　（2）对于政党违宪与否的裁判，由联邦议院、联邦参议院或联邦政府提出申请（如果该爱政党组织仅限于一州的范围，则该州政府提出），由宪法法院作出判断。
　　（3）对于国家最高机关权限疑义的解释，可以由联邦总统、联邦政府、联邦议会、联邦参议院、联邦议院各专门委员会等提出申请，由宪法法院作出解释。
　　（4）对于联邦与各州之间的权限争议，由联邦政府代表联邦或者州政府代表州向宪法法院提出申请，由宪法法院作出解释。
　　（5）对于联邦和州之间，各州之间关于公法的其他争议，由联邦政府和各州政府向宪法法院提出，由宪法法院裁决。
　　（6）对于联邦法律或州法律是否违宪的审查，可以由联邦政府、各州政府、联邦议院三分之一的议员提请宪法法院解释审查。
　　此外，在宪法诉讼中如需要对宪法进行解释，由宪法法院在诉讼程序中进行解释。
　　3.法国宪法委员会的宪法解释程序
　　根据1958年法国宪法第61条规定，宪法委员会解释宪法的程序是：在获得颁布与运用之前，组织法与议会规则必须提交宪法委员会，以决定其合宪性。在法律获得颁布之前，共和国总统、总理、众议院和参议院议长或者60名众议院代表或者参议员，皆可把它提交宪法委员会。宪法委员会必须在一个月的期限内作出决定。然而，在内阁提请的紧急情形下，这个期限应被缩短为8天。
　　由上可见，法国宪法委员会对法律等进行的违宪审查是一种抽象的事先审查，其宪法解释也因此是一种抽象解释。
　　4.放弃社会主义道路的东欧诸国，大体也朝这个方向发展，从最早的南斯拉夫，到波兰、捷克、匈牙利、前苏联，但这些国家专设宪法法院或宪法监督委员会所作的违宪认定是否发生法律无效的效果，或仅促使国会修改法律，一般采取比较谨慎的态度，保持了对立法机关甚至行政机关的极大尊重。8其宪法解释的效力受到立法机关甚至行政机关的很大制约。

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