2018论社会中介组织和准政府组织的关系

2517912 · 发表于 2018-7-25 14:21:21

　　一、准政府组织的界定
　　准政府组织是一个比较别致的概念，学界对其可能有着不同的解释。笔者借用这个概念主要在于涵盖我国目前存在的社会团体、人民团体、事业单位、非企业单位、基层群众性自治组织。笔者之所以将以上组织归结为准政府组织，其缘由在于以下几点。
　　1、以上绝大多数准政府组织都具有公共行政职权。由于我国没有依法办事的历史，所以随着我国开始关注依法治国和依法行政，我国制定了很多的法律规范，也总结出了不少的法律原则。然而，我国的现实时，先有了一定的组织，行使了一定的公共行政权力，然后才会有法律规范去规定、调整和描述。特别在准政府组织领域，诸如社会团体、人民团体、事业单位、基层群众自治组织等，都有权对所在组织的人员进行行政管理。学校可以对学生进行奖惩；足协可以对球员进行禁赛。这些组织多年来一直具有行政管理职权，但是并没有法律的授权。按照现代法治理论，国家机关的一切权力都是人民授予的，行政权必须经过授权才能够一定的组织行使。所以，行政机关的立法是二级立法，是授权立法。任何组织未经法律法规的明确授权不能具有行政职权。然而，事实上，在我国计划经济体制下，习惯了人治，认为法治会束缚人的能动性、积极性和灵活性。习惯了，权力服从于权力。
　　准政府自治的行为具有双重性，首先对内表现为职权性。无论是社会团体、行业协会、人民团体还是事业单位，他们对于内部的工作人员以及具有管辖权的人员，实施的行为具有职权性。律师协会对律师，高等学校对教师以及学生等。其实施的奖励惩罚等行为和行政机关实施的行政行为几乎没有二致。当然这些准政府组织对其成员也实施服务行为，但是应当指出，在准政府组织和其成员之间，其法律关系的形式并非我们所想当然的，平等民事主体之间的关系。其次，对外表现为平等性。准政府组织之所以区别于行政机关，其主要的在于对于组织外的个人或单位，其表现为平等性和服务性。如高等学校和学生家长之间。学校不能对家长实施管理行为。
　　当然，值得注意的事，准政府组织实施的职权行为，与行政机关的行政行为相比较，有其特殊性。准政府组织的行为对象比较狭窄，行为比较温和。其行为只针对据有管辖关系的成员，不对其他组织和人有管辖权和处理权。而且即便是对于其成员，不同的准政府组织其管辖权限也是不同的。有的组织其管辖权比较强，可以对其成员实施类似行政机关的行为，如高校对违纪学生的处罚；有的组织其管辖权较弱，甚至只是形式上的管辖权，如青年联合会对会员。准政府组织的行为结果与行政机关的行为比较也较温和，由于这种组织针对的对象或区域特定，以及行为内容的复杂性和多样性，一般不实施对当事人的权益造成严重影响的行为。
　　2、准政府组织与政府有着密切的联系。以上各种组织与政府的联系随着我国市场经济的发展和行政改革的推进，正在逐渐减弱。但是长期以来这种联系是非常紧密地，主要表现为：
　　（1）准政府组织经费由政府财政给付。由于历史原因，我国的公共机构并非仅仅是国家机关，各种社会团体、事业单位、人民团体很多表现为公共机构，其办公经费每年需要国家财政划拨。尽管由于一系列相关财务制度的改革，事实上很多的准政府组织，可以自筹经费，有的甚至国家划拨的经费占其具有有的经费的比重已经相当的低。但是，目前，绝大部分准政府组织离开政府的财政支持依然无法独立生存。而这也使得准政府组织和政府的关系非常的密切。
　　（2）其行政领导主要依靠行政机关的委派。一直以来准政府组织的领导多数是上级党政委派的，尽管近年来，我国开始对一些准政府组织进行改革，打破固有的模式，尝试通过选举等手段产生组织的领导人。但是，必须承认还是有不少的领导人由上级委派，或推荐的。这种委派尽管没有在法律上明确规定，准政府组织和上级行政机关之间形成领导关系，而事实上由于没有法律的约束，这种实际上的领导和被领导关系在我国依然存在。这些组织的独立性和自治性无法得到保障。
　　（3）其工作人员很多具有公家公务员的编制。不但准政府组织的负责人，即便是一般的工作人员很多都必须具有国家公务员的编制。进入人民团体等一些单位，必须参加统一的国家公务员考试，从而具有国家公务员的身份。这也使得在这些组织的工作人员自然而然的将自己的单位视为国家机构，将自己的办事方法等同于国家机关的工作方式，将所在的组织视为一定行政机关的下属机构。
　　3、准政府组织的含义
　　由此，笔者贸然提出自己关于准政府组织的内涵界定，在我国当前，准政府组织指的是有国家举办的从事特定区域、种类的公务的组织。从中我们不难看出，准政府组织是国家利用公共的资产举办的，所以其资产的所有权归国家，而其使用权归具体的准政府组织。还必须注意的是准政府指从事的事务必须是在特定的区域和特定的种类。与国家行政机关不同，准政府组织一般不具有广泛的公共事务管辖权，他从事的是有关特定的人群、特定的组织的事务。这种事务多数要求一定的专业和技术，国家行政机关对于这种事务并不擅长，所以，要成立一定的准政府组织来完成。准政府组织从事的必须是公务，这个公务比较狭窄，并非是广泛的行政事务而仅仅是特定的区域、特定人群和组织的相关事务。
　　以上是对我国准政府有关现状的描述，但存在的不见得就一定是合理的，随着我国市场经济的发展和行政改革的加快，准政府组织的法律定位、行为性质、运行方式、人员组成等等越来越和现实相脱节。如果不及时对这些组织进行清理和改革，那么随着市场经济发展，这些组织的权威性和号召力将大打折扣。他们对于成员的影响将越来越小越来越弱，将来他们的一些功能将会被经过了市场经济的洗礼，而为自发形成的新的其他组织所取代。为了防止准政府组织的僵死，为了避免其他组织在形成过程中和准政府组织之间存在一定的冲突，损害公民的合法权益。必须对准政府组织按照市场经济和法治国家的要求进行改革。
　　二、社会中介组织和相关团体
　　（一）社会团体的划分方式
　　这里的相关团体主要是指社会团体和人民团体。按照我国的相关法律规范和实际情况，我国存在社会团体和人民团体。按照1998年，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体制的是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。人民团体在我国指的是共青团（或青年联合会）、妇女联合会、全国总工会等组织。不仅如此，政协组织也应该是属人民团体之列。他们分别代表了全国的青年、妇女、工人和各党派。
　　社会团体的范畴是非常广泛的，并非仅限于《社会团体登记管理条例》规定的内容。笔者以为广义的社会团体可以指的包括经民政部门批准登记的社会团体；参加中国人民政治协商会议的人民团体；由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。所以，按照不同的标准，笔者认为，可以将社会团体作另外的划分即社会中介组织式社会团体和政治性的组织或政党。
　　1、社会中介组织式的社会团体。如上笔者所述，社会团体在我国十分广泛，其来源也由来已久，其组建的原因有非常复杂。如中华全国工商业联合会，简称全国工商联，是中国共产党领导的具有统一战线性质的人民团体和民间商会，是中国人民政治协商会议的组成单位。1949年8月，中共中央作出《关于组织工商业联合会的指示》。1952年6月，全国工商联筹备代表会议在京召开。1952年8月1日政务院第147次会议通过《工商业联合会组织通则》。1953年11月12日，中华全国工商业联合会正式成立。它根据国家过渡时期总任务，推动工商业者接受爱国主义、社会主义教育，协助政府，逐步把私营企业纳入国家资本主义的轨道。1956年在全国范围内顺利实现了资本主义工商业的全行业公私合营以后，推动会员积极接受社会主义改造，为社会主义建设服务。1979年10月工商联第四届会员代表大会提出“坚定不移跟党走，尽心竭力为四化”的工作方针。1983年11月中华全国工商业联合会第五届会员代表大会提出：工商联是由工商界中的社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者联合组成的人民团体，贯彻执行国家对外开放、对内搞活经济的政策是工商联的主要任务。1991年，中共中央对工商联工作作了重要指示，明确了新时期工商联是统一战线性质的人民团体和民间商会，是政府管理非公有制经济的助手，党和政府联系非公有制经济代表人士的一个桥梁。1993年经中共中央、国务院批准，中华全国工商业联合会同时也叫中国民间商会，明确了工商联既是爱国统一战线组织，又是民间商会组织。
　　由此可见像工商联，这样的组织主要的功能还在于联系和沟通非公有制经济与政府之间的关系，反映非公有制经济的呼声，宣传和贯彻中国共产党和政府的方针政策。对于这样的组织，笔者的看法，应该改革而成为社会中介组织，而且可以是非常典型的社会中介组织。由此笔者认为，社会中介组织式的社会团体主要由一些基本特征。
　　（1）没有政治纲领。同样是社会团体，可以分为政治性的社会团体和经济、文化性的政治团体。社会中介组织式的社会团体就是经济、文化性的社会团体，他没有明确的政治纲领，没有明确的自己独特的政治目标。这些组织的组成和运作纯粹的是为了实现会员的某种经济和文化方面的需求和意愿。如中国文学艺术界联合会，其组成的宗旨和目的，是为了我弘扬我国文学艺术之精华，促进文学和艺术之交流，没有任何的政治追求和目的。
　　社会中介组织式的社会团体没有政治追求还表现在，其存在的目的是为了达到某种事业，或精神的目标。所以笔者认为，中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中华全国学生联合会等，都是为了实现青年、妇女和学生的某种事业。如共青团，是中国共产党领导的先进青年的群众组织，成立于1922年5月。共青团中央委员会受中国共产党中央委员会领导。共青团的基本任务是以共产主义教育青年，帮助青年用马列主义、毛泽东思想和现代科学文化知识武装自己，引导青年在社会主义现代化建设的实践中，锻炼成为有理想、有道德、有文化、守纪律的共产主义事业接班人。这是共青团的现状，但是从其宗旨来看事实上在当前的中国似乎有些可以商榷的地方。事实上，我国现在已经处于社会主义现代化建设时期，剥削阶级已经消灭，各种经济成分都是社会主义经济的组成部分，用政治标准对青年人进行划分已没有实际意义。事实上，不是共青团员的青年人，爱国的、先进的、有理想的、有才华的不胜枚举，他们都是社会主义事业的接班人。笔者以为，（2）与政府关系的紧密性。社会中介组织式的社会团体之所以和政府的联系紧密，并非就是指这些组织现在以及将来改革成社会中介组织之后，就要随时听命于政府。而是相对政治性社团或政党，它要经常和政府的各种机构发生联系。对政府的行为进行解释宣传，对民间的各种呼声、要求以及苦情通过这种社会中介组织向政府进行传达，使得政府了解民间，民间理解政府，从而协调与和谐国家和人民之间的关系。
　　需要指出的是，社会中介组织式的社会团体，其首先代表的是其成员会会员的利益，它不是政府控制社会的一种工具。所以尽管这些社会团体要经常和政府交流，但是法律必须明确而有力地保证其独立的人格，在法定的权限范围内不受任何国家机构的领导、命令、指示。其内部事务在法定范围内不受非法的干涉。
　　2、政治性的社会团体。笔者认为政治性的社会团体在我国目前只要指的是民主党派，其成立往往具有较悠久的历史，一直以来和中国共产党在国家的政治、经济和文化建设方面是合作者，相互之间“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。
　　（二）社会团体成为社会中介组织的必要性
　　社会团体非常复杂，按照它形成的历史原因以及我国有关社会团体的法律规范的规定，我们不难看出，社会团体的形成在我国有着特定的历史原因，同时也形成了我国社会团体的特定现象。
　　1、社会团体在我国形成的特殊性
　　我国的社会团体，在建国之初就有，建国以后国家对旧社会应留下来的社会团体进行了清理和改造。取缔了一批没落的，不符合我国社会主义发展的社会团体，对保留下来的社会团体通过改造使其成为社会主义性质的为人民服务的社会组织，国家通过专门的法规对其进行规范。由于我国随后很长一段时间在政治生活、经济生活得不正常，社会团体发展停滞下来。改革开放以后，我国的各方面恢复正常，国家机关开始正常设置、组建和工作，同时各种事业单位，社会团体、行业协会、人民团体等开始运转和工作。但是由于我国在改革开放以后很长的时间内，对于社会主义是否可以发展市场经济存有疑虑，所以一直实行的是国家控制下的计划经济，国家行政权力对经济进行了严格的控制。国家经济形态从计划经济、有计划的商品经济到市场经济。国家在经济领域严格控制导致的必然是国家权力对社会领域的严格控制。因为在计划经济的条件下，国家只有一个利益主体那就是国家，没有个人的利益和局部的利益可言。所以代表局部利益的社会组织及没有生存的空间，也没有存在的必要。
　　随着我国经济逐渐向商品经济也就是市场经济过渡，我国的非公有制成分开始产生并发展起来，我国的社会团体也开始恢复发展。而与经济领域行政权力由紧到松相适应，国家队与社会团体的组建和发展也经历了由紧到松的历程。由此也就有了政治色彩较浓的人民团体、国家组建的，无须找民政部门登记的社会团体、民政部门主管的社会团体和各种单位内部的社会团体等不同的种类。
　　2、我国目前社会团体本质的特殊性
　　我国的社会团体与外国的社会团体相比较，有其本质上有其特殊性，而这是与社会中介组织的历史形成和发展息息相关的。由于新中国的社会团体是在国家的支持下组建的，而且国家也一直将社会团体比照国家机关进行运作的，其人员组成、办公方式等等都与国家机关没有大的区别。一直以来国家对社会团体的控制是非常严格的，这就在成了社会团体的依赖性较强，独立性较差，而这就是和国外的社会团体最大的不同，也是我国社会团体的特殊之所在。
　　（1）行政化倾向较重。我国的社会团体由于产生与计划经济体制，很多的办公方式和行政机关没有区别。尽管近年来国家对社团进行了一些相应的改革，但其行政化倾向依然比较严重。主要表现为人员组成的行政化、行为方式的行政化、内部关系的行政化。社会团体的组成人员很多必须经过公务员考试才能进入，适用公务员制度的“每进必考”的原则。不少社会团体的行政负责人还要上级主管机关从适合的国家公务员中进行选拔和委派；社会团体的行为表现来看，无论是对外部的相关人员和组织还是内部的工作人员和成员，都沿用行政机关的办事方法，缺乏平等的协商和讨论程序；同一社会团体的上下级之间也是一种行政隶属关系，多数采用公文的方式传达上级社会团体的指示精神。各级社会团体缺少自主性可灵活性，更缺少独立性。
　　（2）代表性不强。由于其组成多数是由国家的相关部门牵头主持，所以应该说社会团体的组成能够符合行政机关的要求，但是是否就可以代表所在领域和行业的成员或会员的医院呢？恐怕不能罔下结论。一般来说，由行政机关牵头组建社会团体并非完全应该否定，毕竟我国的社会意识和风俗与西方不同，千百年来缺少权利意识和个人意识。而且历史的经验也告诉人们对于组建社会团体这样敏感的组织是需要冒风险的，不论这种组织的宗旨和目的是否与时势相矛盾。在这样的情形下，由国家牵头组建社会团体，既可以知道民间由于经验和知识储备不足导致的，社会团体组建和运作的困难和挫折；又可以向民间表明政府建设政治文明的决心。
　　然而，我国的政府本身需要加强依法行政建设和加强法制意识的培养，要使组建的社会团体既符合我国法律规范的规定，又能在发展过程中真正代表成员，反映成员的呼声和意愿，必须要求政府具有法治意识和权利意识。行政机关不能够只顾着社会团体的组建是否可以在今后的工作中积极配合行政机关的工作，听从行政机关的指挥。更要意识到社会团体的组建是为了承担一部分原本由政府承担的职能，意识到社会团体必须真正代表成员的利益才能够得到成员的信任和支持，才能够真正发挥它的功能，防止形式主义和资源的浪费。由于很多行政机关的工作人员法治意识还不强，所以我国的社会团体存在的很大弊端就是缺乏代表性，无法真正反映成员的意愿，从而得不到成员的信任。
　　所以，笔者认为，当务之急就是应当还社会团体以社会中介组织的身份，从法律上保证其独立性和代表性。社会中介组织是出于国家和公民之间的组织，具有宪法上的独立性，是沟通国家机关和社会的纽带和桥梁。
　　（三）社会团体成为社会中介组织的可行性
　　1、社会团体的应然性
　　从国外社会团体的发展来看，很多情况下，都是民间自发形成的，这跟西方的自由主义思潮有关。国家除了在特殊的历史时期外，对于社会团体的组建向来是比较宽容的。市场经济发端于西方，从而社会团体同样发源于西方世界。从其形成分析，社会团体应当是一种非常独立的组织，适应社会的市场经济体制，代表特定的人群和组织的利益，反映特定的人群和组织的呼声。国家通过各种组织法、言论自由法等加以保证，国家机关不能够对社会团体的组建、人员的任免、日常的运作方式进行干涉，否则就侵犯了社会团体的自治权，可以向行政法院和宪法诉讼机构提出诉讼。由此可见，从社会团体的形成分析，其应然性在于法律上的自治性和独立性。只有当社会团体离开政府而能够正常的运作，发挥其应有的功能，只有当社会团体能够从容的应对国家机关对其进行的干涉之时，笔者敢说，那才是真正的社会团体了。
　　2、我国社会团体向社会中介组织转变问题
　　社会团体要改变目前的现状是历史的必然，也是可行的。社会团体向社会中介组织的转变之遥的方式为完善国家的立法、转变行政职能、健全的司法制度三个重要方面。
　　（1）加强国家对社会团体的立法规范。由于我国的社会中介组织十分复杂，所以制定专门的《社会中介组织法》目前看来复杂，时机尚不成熟。而且即便是社会中介组织十分发达的国家，也很少制定统一的社会中介组织法。然而，制定统一的法典不成熟，并非就意味着立法机关对于社会团体的转变就无计可施、无能为力、爱莫能助了。恰恰相反，笔者认为，可以从专门法的角度，制定专门的《社会团体法》取代目前的国务院1998年颁布施行的《社会团体登记管理条例》。
　　立法的过程中，应当借鉴国务院的条例中有关的经验，但是并不是简单的抄袭，不仅如此，法律还应注意以下几点：第一、国家应当在法律中对社会团体进行明确的界定，将不属于社会中介组织性质的政治性社团或党派排除出《社会团体法》的调整范畴。第二、明确社会团体的自治性、自律性和独立性，保证行政机关不能干涉社会中介组织的内部事务。第三、明确社会团体的组成和活动原则与程序。第四、明确社会团体的法定权利和救济途径。
　　（2）加快转变行政职能。要保证社会团体的自治性和独立性，防止行政权力的任意干涉，很重要的一点就是将行政机关的行政职能进行科学的划分，将行政权力进行重新的整合。应当由行政机关行使的权力，国家必须通过行政改革和相关立法，完善行政机构的设置、提高行政机关的行政效率和行政效能。只有切实转变了政府的职能，将那些政府管不好、管不了也不该管的事务真正转移给社会团体，利用社会团体特有的技术、知识更加专业有效的解决问题。所以，只有当行政能进行了转化，行政权力就不会再对以往的权力恋恋不舍，才不会人意的对社会团体指手画脚，任意干涉。
　　行政机关要从原来的对某些事务直接干预，转变到依照法律的规定，监督社会团体依法对某些公共事务进行管理和服务。从而适应市场经济关于政府加强宏观控制避免微观直接干预的规律。
　　（3）健全的司法制度。社会中介组织的权力是否可以获得保护，很重要的在于一国的司法制度是否完善。只有当作为权力的最终救济手段的司法制度真正体现公平，体现正义，才能够保证社会团体在宪法和法律上的权利。健全的司法制度主要表现在，第一、要有可以依据的、操作性强的法律制度和司法解释。使得法官在审理案件之时不会因为法律依据的缺乏的举棋不定。第二、要有高素质的法官。一定要改革司法队伍，对法官要从专业上严格要求。法院是裁决纠纷的专门机构，也是最后的机构，所以特别要求法官要有高超的法律专业技能，能够正确驾驭诉讼程序，裁决案件。第三、引进和建立判例法制度。再高超的立法技术都不能够对社会事务进行全面的预见，成文法的致命缺陷在于，随着时间的推移，新情况的出现，法律的规定往往和现实相脱节。在国外这时候，判例法将发挥很大的作用，通过法官在法律原则允许的范围内对法律的使用问题进行解释，从而使得法律重新能够调整社会的各种关系。在法治国家，特别是近年来，随着两大法系之间的不断融合，判例法和成文法之间相互配合，相得益彰，对于一国实现法治发挥着重要的作用。
　　社会团体在我国的情况非常复杂，经依靠立法机关的立法，很难对社会团体的权利进行切实的保护，因为法律无法应对错综复杂的社会团体。必须有法官根据法律的内容和精神，对有关的案件进行解释和裁判。
　　三、社会中介组织和事业单位
　　事业单位在我国的情况同样非常复杂，而且与社会团体不同，事业单位很多本身就是公共行政机构，也有的事业单位事实上是企业，有的可以成为中介机构。所以在发展和完善我国的社会中介组织的时候，必须切实研究我国的事业单位体制。
　　（一）事业单位的基本内涵
　　1998年10月25日，国务院发布施行《事业单位登记管理暂行条例》，标志着我国有了专门的行政法规，对事业单位进行规范。该行政法规第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这是我国目前为止最高级别的法律规范性文件对于事业单位的内涵作出界定。但是这个界定是否正确？事业单位到底是何由来，其真正的内涵到底应该是什么？
　　1、事业单位的由来
　　在我国一直以来存在着事业单位，是计划经济体制下，行政权力控制社会的重要手段和途径。国家除了通过国家机关对社会进行控制之外，还需要一些专门的部门这些部门的财产是国有的，但是这些组织及不能使国家机关，又不能是企业，而且又需要专门的技术，特别是在，教育、科技、文化、卫生等领域。所以很早我国就形成了事业单位体制。由此可见，早我国形成了先有组织，然后才有了法律规范。也显而易见，我国关于事业单位的定义是在对现有的现象进行描述的基础上得出的。那么这种对现有的现象的描述和概括是否符合事业单位的特点，是否符合我国的现状呢？
　　2、事业单位现有含义的准确性
　　从现有的行政法规关于事业单位的含义的界定，我们可以得出以下主要特点。
　　（1）事业单位是国家举办的。事业单位不同于其他组织，只有国家机关和其他的组织利用国家的资产才能举办。从实际来看一般也只有公共机构才能够有权，利用国家的资产举办事业单位。其他的社会组织和个人一般情况下不能够利用国有的资产举办事业单位，同时其他的社会组织和个人利用外国的或私人的财产举办的组织，尽管也涉及教育、科技、文化、卫生的行业，但是其作多是民办非企业单位，如民办学校，并非事业单位。
　　（2）事业单位以社会公益为基本目的。任何的事业单位必须以社会利益为目的，为了达到谋种对较大范围内的公民和组织有利的目标，才举办的组织。事业单位不能为个人或组织谋取私利，否则就不是事业单位。
　　（3）事业单位活动领域的特定性。事业单位一半属于特定的社会领域，最重要的是教育、科技、文化、卫生等领域。因为这些领域既关系国家和社会的公益又需要特定的专业和技术。对于这些领域专业知识胜于行政管理知识和事务的组织，应当建成事业单位。
　　以上关于事业单位的法律规范界定，基本能够概括我国现存的事业单位的重要特征，但是却并非就是准确的事业单位的内容规定。这里至少有以下几方面的缺陷：第一、事业单位的职权性特征没有表现。事业单位是国家对某种特定的专业事务的管理和监督，因此事业单位一般都或多或少具有一定的公共行政管理权。如高校，有权对大学生的在校生或进行管理和监督。第二、事业单位的技术性和专业性。事业单位主要涉及教育、科技、文化、卫生等方面，这些行业都需要成员具有十分纯熟的专业水准，技术性和专业性的事务是该组织的最重要的方面。所以这就是事业单位不同于行政机关的基本特征。第三、事业单位与行政机关的关系。事业单位有国家机关或其他公共机构组建和举办，并非就意味着事业单位和行政机关之间一定要存在领导关系，笔者认为，事业单位应当是相对较独立的，行政机关没有法定的理由和经过法定的程序不能够对事业单位进行审查。
　　3、事业单位的应有之意
　　笔者认为，事业单位从国家举办的目的以及大部分事业单位的实际行为功能分析，它应当是一种国家的公共行政机构。有学者认为，我国的事业单位事实上就是法国的公务法人或德国的公立公益机构。笔者比较赞同，当然由于事业单位在我国十分庞杂，一概改革成功无法人似乎既不够科学也不尽合理。但是取出需要改革成为其他组织的之外。事业单位经应当是，国家为了实现特定的行政事务而组建成立的公务组织。它可以包括以下几层意思。
　　（1）事业单位是公务组织。事业单位是国家举办的，而且这种单位从事的不是民间的事务，而是国家的公务，当然这种公务而且是特定的。由于这种事务的特点是既是一种公务又必须具有特定的专业和技术，一般的官僚机构无法胜任，所以将其从一般的行政机关分离出来专门处理特定事务。必须注意的是事业单位承担的这种事务和一般的社会中介组织承担的一些公务不同。社会中介组织有时候承担的事务虽然称为公务，但这事实上是代表所在的区域和成员，对其事务的处理，是较大范围的私务；而事业单位承担的公务是国家的公务，两者有着重大的差别。
　　（2）事业单位具有行政主体资格。要具有行政主体资格，事业单位首先必须具有公共行政权力。其次能够独立承担法律责任。事业单位具有行政权力，而且这种权力不是基于国家有关法律和法规的授权。1998年我国颁布实施《事业单位登记管理暂行条例》，但是，事业单位在这之前很长一段时间已经存在，其行使行政管理权是一种现象。从现有的行政法律原则分析是不适合的，但是，一直以来我们在实践中甚至学术界，对于事业单位形式的是否行政权力存在异议，甚至认为这是法律的禁区。1998年以后，国家通过法律明确了事业单位的含义，通过一些单行的法律，明确了对事业单位的法律授权，如高等学校经过《高等教育法》等的授权具有对教师和学生的行政管理权力。事业单位一旦被追究法律责任，自己必须具有自己独立的财产承担法律责任。
　　（二）事业单位的改革思路
　　我国的事业单位进行改革是必然的，由于各地的事业单位及其复杂，所以进行清理将是一件非常艰巨的工作，但是必须明确事业单位改革的方向，从而改变我国目前事业单位体制混乱的局面。
　　1、改革成企业单位
　　主要以营利为目的组织尽管是事业单位，但是实际上它并非事业单位，所以就不须还以它本来的面目，让她参与市场经济的竞争，真正发挥其存在的价值功能。

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