2018政府在高等教育中的角色－从宪法看政府与大学关系的合理定位

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　　      　　壹、前言
　　近几年来由于人民接受高等教育的意愿日益提高，对于高等教育的需求也日益争加，政府早已注意到应该增加高等教育之就学机会，因此除增设公立大学之外，也逐步放宽私立大学之设立限制。而未来由于政府经费之限制，政策上更希望不再增设公立大学，而以鼓励私人兴办大学之方式来满足人民接受高等教育之需求，并达成提升高等教育人口比例之目标。此时政府在高等教育中所扮演之角色为何？应有重新检讨之必要。但我国大学之发展，以及政府与大学之关系，除了与政府教育政策有关外，更与宪法上有关大学之基本价值决定有着密切的关系，因为政府对大学的政策及规范都不能与宪法上的规定有所抵触。所以，要分析政府与大学的关系，确立政府相对于大学所应扮演之适当角色，均必须先厘清宪法上对大学究竟有那些基本的价值决定。
　　贰、宪法上有关大学之价值决定
　　我国宪法上直接、间接有关大学之规定，最重要的有宪法第11条的「讲学自由」及由其所导出的「私人兴学自由」与「学术自由」，第162条国家对公私立教育文化机关之依法律监督，以及第167条之奖励补助私立教育事业之规定。除此之外，其它像宪法第21条之人民有受教育的权利与义务、第158条之教育文化目标，以及第166条对科学发明创造之注重等规定，则亦与大学有间接之关联。然以下限于篇幅则仅就与大学关系最重要的学术自由、私人兴学自由、国家对大学的监督以及国家对大学的奖励补助等四方面来加以分析。  http://
　　（一）学术自由
　　学术自由（WissenschaftsfrEihEIt）就其内容而言，应包括「研究自由」（dieFreiheitderForschung）与「教学自由」（dieFreiheitderLehre）在学说与实务上已经成为通说[1]，至于「学习自由」（dieLernfreiheit）是否包括在内固有争议[2]，但我国司法院大法官释字第380号解释则已确认了学术自由的内涵同时包括「研究自由」、「教学自由」与「学习自由」。此外，通说亦认为学术自由之主体包括每一个从事学术研究之人，以及大学及其它从事学术研究之机构或团体。而私立大学为「私法人」性质之组织，亦得作为学术自由之权利主体。一般而言，宪法上的基本权利本来乃是用以对抗国家权力之防御权，因此，学术自由所保障者，原应不包括私立大学之教师、研究者与私立大学间之关系。然而，由于学术自由之保障不限于国、公立大学，亦及于私立大学。学术自由与大学自治，在事物的本质上，不应限于对国家权力之关系。私立大学的教师在对其设立者之关系上，学术自由亦受到保障。[3]此外，私立大学或研究机关以限制研究教育活动为内容之特约及禁止、命令之措施，不应认为有效。依其状况，亦有发生违反公序而透过私法规定，成为无效之情形。[4]
　　我国大学法第1条第2项以及司法院大法官释字第380号解释，对于学术自由之保障，均未区别公、私立大学，而学理上通说亦认为私立大学得作为学术自由之权利主体。然而若涉及到私立大学侵害其内部教师、学生之学术自由时，则可依德国的「基本权利之第三者效力」理论，或美国法上的「国家行为理论」（StateActionTheory），透过宪法基本权利之直接或间接适用，来保障教师与学生之学术自由。  http://

　　此外，大学自治作为我国宪法上学术自由的制度性保障，于司法院大法官释字第380号解释中已予确认，惟该解释中并未特别区分公、私立大学，应系认为私立大学之大学自治亦受宪法所保障，此与大学法第1条第2项之规定，并未区别公、私立大学者，有相同之意义。故在我国法制上，私立大学之大学自治亦受到宪法及法律上之保障，应无疑义。国家（包括立法者）若侵害私立大学之自治，固然系违宪之行为，私人（私法人）对私立大学之大学自治之侵害，则除可认为违反大学法外，亦可藉由基本权利之直接或间接适用，而认为该行为无效。
　　同时承认大学自治制度之目的，不能脱离对学术自由之保障，毋宁说大学自治相对于保障学术自由之目的而言，系居于手段之地位[5]，且大学自治自中世纪以来便有对抗来自「学术社群」（academiccommunity）以外势力（国家权力、教会势力、企业之财力）之不当干预之历史性格，因此，私立大学董事会若非基于学术研究、教师教学与学生学习之目的及需要，而以其它目的之考量，干预或变更大学内部基于大学自治之自主决定时，亦有侵害大学自治之可能。因此，私立大学之自治权不但对于国家或其它私人可以主张，对于董事会及其成员，大学内部之校长、教师、学生亦应可主张相对于董事会之自治来对抗其不当之干预。换言之，在私立大学中，亦应承认相对于董事会（经营者）之自治。  http://
　　此外，大学享有自治权并非意味大学之组织及运作完全不受限制，多数学者皆认为大学自治仍应受到一定之限制，毕竟大学自治是手段，学术自由之保障才是目的，国家为了保障教师、学生之学术自由，履行其对学术自由基本权利之「保护义务」，使其免于学术以外其它外在势力之干预，同时避免大学自治成为封闭、反动、自甘堕落与学阀把持的学术孤岛，仍必须对大学自治作若干之限制。但对大学自治之限制，基于大学自治为学术自由保障之核心要素，当然必须符合宪法第23条之公益原则、法律保留原则、授权明确性原则及比例原则之要求[6].然而，私立大学与公立大学不同，除了非由各级政府所设立，不依靠政府编列预算支应，而系依靠私人捐资及学费收入等维持运作外，并应受到宪法私人兴学自由之保障，享有经营管理、形成校风及选择教师、学生之自由等，自然对于私立大学之监督不应较公立大学为严格，甚至应该容许私立大学享有较公立大学更广泛的自治范围与自主空间，才能真正符合宪法保障私立大学学术自由、大学自治以及私人兴学自由之旨趣。
　　（二）私人兴学自由
　　我国宪法第11条所谓的「讲学自由」其内容，除应包括「学术自由」之保障外[7]，多数学者亦认为更应该包括「私人设校讲学之自由」[8]（亦即「私人兴学之自由」）在内。[9]因为私人兴学系我国悠久之传统[10]，也是台湾历史上早已存在且延续至今之教育制度中的重要部分[11].并且，我国宪法第162条规定：「全国公私立文化教育机关，依法律受国家之监督。」明白表示我国教育文化机构采公、私并存之二元型教育制度，国家并无垄断教育事务之权力。并且，宪法第167条第1项第1款规定，国家对于国内私人经营之教育事业成绩优良者，应予奖励或补助。此不但是国家之义务，也是宪法对立法者之「宪法委托」（Verfassungsauftrag）[12]，而非仅是不具拘束力的「方针规定」而已。同时，私人兴学在现代国家中所被期待的角色是替自由、民主及多元化社会中的学校制度创造一个多样性及容许自由选择的基础[13]，藉由提供政府所设一般学校所不包括的特殊形态之教育或提供各种类型及型态的学校，来丰富国家的学校体系。[14]因此，并无否认宪法保障私人兴学自由之理。  http://
　　再者，我国宪法上之讲学自由除包括对私人设校讲学之兴学自由的保障外，亦具有「制度性保障」之功能，而「私立学校制度」便是宪法上讲学自由除了「