2018论我国选民罢免权行使方式之转变

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　　      　　代表罢免制度是指由我国宪法和法律关于全国和地方各级人民代表大会受原选区选民或原选举单位罢免的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，它的实质内容是关于罢免权的行使方式的规定，包括罢免权主体和罢免权行使程序两部分内容。从各国经验来看，选民对代表行使罢免权的方式主要可分为直接罢免和间接罢免两种形式，所谓间接罢免是指由专门机构或人员代表选民行使罢免权，此举在西方国家较盛行；而我国则采取了直接罢免方式，即由选民（本文所说的选民包括间接选举的选举单位，因为选举单位相对于它产生的代表也是选民整体）直接行使对代表的罢免权。本文之主旨是试图论证：这种直接罢免的方式是建立在直接民主的理想观念和制度模式基础上的，虽然在理论上体现了较高的民主程度，但是与社会物质生产的发展状况以及我国国情不相符合，不具有制度的实践能力。[2]因此、完善我国代表罢免制度的根本出路在于，从强调制度的实践能力出发，建立与现阶段生产力发展水平及社会关系相适应、与人大间接民主模式相协调的新型代表罢免制度，其核心工作则是转变罢免权的行使方式，实现从直接罢免方式向间接罢免方式的转变。
　　一
　　我国宪法第77条和102条规定：全国和地方各级人民代表大会的代表受选民和选举单位的监督，选民或者选举单位有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表，在此宪法原则性规定的基础上，选举法第43、44、45、46、47、48条，代表法第5条，全国人大组织法第45条以及地方组织法第38条，分别对罢免权主体、罢免代表的法律程序和备案程序、罢免的效力作了详细规定。省级人大一般还结合本省情况制定了本省各级人大代表罢免程序的地方性法规。因此，从法律规范的完整性来看，代表罢免制度形式上是比较完善的。从理论上看，这种由选民直接行使罢免权的方式，长期被视作对巴黎公社体制的继承，是对马克思主义代表制理论的发展，是“一切权力属于人民”的宪法原则和社会主义国体性质的体现。此外，从人大制度建设的角度看，这一制度被认为是健全人民代表大会制度的基础，在国家生活中发挥着诸如制衡、选择、评价和自我完善的基本功能。[3]  http://
　　然而，这个在理论上和法律外在形式上看似优越和完备的制度，进入制度实践领域却陷入了两难困境，也就是说，代表罢免制度实际运行状况与制度设置的原意偏差太大，相关法律规范丧失实效，倘若将就现状，必然损害法治精神，[4]而在直接罢免方式下，上述状况又无法改变；倘若执著制度设置的原意，严格相关法律规范的实施，其结果不仅是制度难以运行，而且将产生诸多危害。首先看制度的实际运作状况。在我国人大工作实践中，对人民代表的罢免在数量上极其有限，与公众对代表的实际评价根本不符，这说明代表罢免制度运行效果并不理想。而尤为关键的是，制度在执行过程中偏离了相关法律规范的立法原意，主要表现为：第一，实际罢免条件与相关法律解释有出入。尽管我国法律未对罢免代表的条件作出明确规定，但是根据马克思主义代表制理论以及相关解释，[5]罢免并不需要有必须违法的理由，选民或选举单位只要对代表不满意即可罢免之。退一步说，代表是选民的政治代表，即便硬性确定“满意”的标准，也应集中于政治责任而非法律责任。但是，实际罢免却大多限于代表的违法乱纪行为。第二，实际的罢免权主体发生转移。依据宪法和法律，选民和选举单位分别是直接选举的代表和间接选举的代表的罢免权主体。而在实践中，由选民或代表联名提出罢免案的现象极少，一股由党组织或人大常委会主任会议提出。实际操作中，往往先由组织做选民的工作，再通过选民联名提出罢免案。[6]此外，罢免案也很少在代表大会上提出通过。由此可见，代表罢免制度在实践中已脱离了立法原意，演变成为人大的一种组织处分方式了。  http://
　　那么，严格遵从立法原意，强化制度执行，是否就能改变这种现状呢？从本质上看，阻碍罢免制度发挥实效的因素，主要发生在代表与选民的关系方面，具体而言，就是选民和选举单位对代表的工作缺乏详实的了解，致使罢免权主体发生转移，行使罢免权变得无的放矢，罢免条件只能着眼于揭之昭然的问题上。[7]正因为这样，在近几年的有关讨论中，选民与代表的联系问题被或显或隐地当作了代表罢免制度的病因，提出的诸多改进方案也往往以此为基础。归纳起来，为保证选民和选举单位对代表工作做到全面了解，可能实行的措施包括加强代表与选民、选举单位联系和在两者之间建立法律责任关系两方面。前者以主张建立代表向选民和选举单位报告工作的制度为核心，后者则可以归结为主张在代表与选民之间建立强制委托制关系。[8]这些主张在理论上看似合理，实践中却颇有问题。例如，代表报告工作的制度在现阶段、现有条件下就难以实行，理由有两点：第一，组织困难。以全国人大代表为例，组织几十、上百名非专职的代表向各自的选举单位报告工作，其组织成本不堪负担。而在中国广大的县、乡又如何组织居住分散的农村选民定期听取代表报告工作呢？第二，难见实效。我国代表行使职权一股以代表团（代表小组）为单位，通过集体表决作出决定。这样的情况下，如何追究代表个人的政治责任呢？因此，所谓代表报告工作的制度，即便勉强实行，终不免流于形式。至于建立强制委托制的主张则更是不可取，这种代表制形式的制度实践能力极差，在我国特定国情下实行，其流弊更是不堪设想。[9]  http://
　　通过以上分析可以得出如下结论：我国现行代表罢免制度已经陷入既不宜将就现状，又无法有效改善现状的两难境地，这一事实本身就表明了该制度不具备实践能力，在制度实践中本来就是行不通的。因此，造成这种局面的根本原因既不象人们通常认为的那样从制度的执行过程中寻找，也不能从制度的外在表现形式中寻找，而必须从代表罢免制度的实质内容中探寻原因。
　　二
　　就代表罢免制度的实质而言，它是对罢免权行使方式的规定。通过对罢免权行使方式的两个组成部分，即罢免权主体和罢免权行使的一般程序的分析，可以得出这样的结论：由选民直接罢免代表的方式，是直接民主制及其观念在罢免权行使方式上的具体体现，而这种具有直接民主性质的权力行使方式根本不具有实践能力，这也正是我国代表罢免制度之所以陷入两难困境的症结所在。因此，完善我国代表罢免制度的根本出路在于实现从直接罢免方式向间接罢免方式的转变。
　　1、直接罢免方式的直接民主性质。直接民主，是指政治决策的权力取决于全体公民而不通过政治组织来作中介的政治形式。其基本特征是：行使决策权的主体是全体公民而不是公民选举出来的代表（代议士、议员），公民采取直接参政的方式持续参与和决定国家事务，公民表决的结果享有近乎专断的至上地位。我国由全体选民依凭自身喜好直接决定代表去留的制度在权力行使主体和权力行使程序方面均体现了这些特征。除制度特征相同之外，直接罢免方式还在价值取向上体现了对直接民主的认同。希腊城邦消亡后，直接民主之所以能以观念的形式继续影响后世，与其说是出于对民主“纯粹状态”的留恋，不如说是一种借古讽今的手段，其目的在于揭露和批判资产阶级虚伪的代议制度。我国在民主模式的取向上就体现了这样一种思路：无产阶级一方面要争取民主，同时又要避免资产阶级议会的缺陷，“当然不免向往直接民主制