2018城市房屋拆迁中的制度缺陷与完善

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　　      　　当前，在城市房屋拆迁中矛盾日益突出，案件大量增加而越发复杂。[②]一方面，反映出公民的权利意识增强，随着民主法治的发展，公民开始敢于主张权利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆迁中的法律制度的严重缺陷，既有法律制度在发展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆迁中的利益冲突从表面看，是个人利益与国家利益以及社会公共利益的冲突；个人利益与开发商的商业利益的冲突，但实质上，是国家的城市土地所有权与城市私有房屋所有人的房屋所有权及其国有土地使用权的冲突；国家的城市土地所有权与开发商的国有土地使用权的冲突；开发商的国有土地使用权与私有房屋所有人的国有土地使用权的冲突。本文初步分析探讨，希望引起关注。
　　一、国家土地所有权与私人房屋所有权的冲突
　　我国实行土地公有制度，土地分为国家所有土地和集体所有土地，宪法对两种土地所有权原则规定，《土地管理法》进一步详细规定。关于城市土地的所有权，宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”；《土地管理法》和《城市房地产管理法》也进一步详细规定。依据财产所有权理论，国家土地所有权也应当包括占有、使用、收益、处分等四项权能。城市私有房屋的所有权同样包括这四项权能。城市私有房屋的所有权取得时期和方式各种各样，有的是过去的私房；有的是依房改优惠政策购买的原公有住房；有的是购买的经济适用房；有的是在市场上购买的商品房，等等。不论以何种形式取得的私有房屋所有权，房屋所有权人都在享有该房屋所有权的同时，也当然享有该房屋所在的国有土地的使用权。如果没有土地使用权，就不可能享有房屋的所有权。  http://
　　宪法第10条第4款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。土地管理法及有关法律法规进一步规定了土地使用权转让制度。《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定了国家对国有土地使用权的转让制度，采取出让和划拨两种形式。《土地管理法》第2条规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，同时存在“划拨国有土地使用权”形式；该法第9条规定国有土地“可以依法确定给单位或者个人使用”，这包含了国有土地的出让和划拨两种形式。《城市房地产管理法》明确规定城市国有土地使用权的出让和划拨形式。该法第7条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”；该法第22条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。
　　无论采取出让形式还是划拨形式，国家的城市土地的使用权都已经转移到土地使用者手中，有关政府依法代表国家处分了国家土地所有权中的使用权，获得了土地出让金或者实现了社会公共利益。如果是开发商获得土地使用权，则还要在出售商品房时再次转让国有土地使用权，以及房屋购买者再次转让房屋所有权以及该土地使用权。此时国家对该土地，还享有完整的一般所有权的四项权能吗？其实不能。实际是：该土地由个人占有、使用，收益权国家已经实现，只剩下了对所有权的处分权。而处分国有土地的所有权，似乎没有实际意义，因为我国土地管理法只规定国家可以向集体征用土地[③]，没有规定个人和组织（包括集体）可以向国家购买土地所有权。现行制度只能是处分土地使用权，而土地使用权已经处分，在一定年限内也不能再处分。所以，国家对该幅土地的所有权，显然不是完整的土地所有权，而是有限的土地所有权。至少是在私有房屋所有人土地使用年限内，不能行使占有和使用权，也不能再擅自处分土地使用权。如果要恢复完整的国家土地所有权，依情依理依法，都应当等待土地使用权期限届满再收回，或者依法等价有偿征收。  http://
　　城市私有房屋的所有权则较为完整，完全具有财产所有权的四项权能，即具有占有、使用、收益、处分的权能。该所有权同样具有限制，与国家的土地所有权的有限性相反，城市私有房屋的所有权的有限性，在于土地使用权到期以后是否重新申请续期以及是否得到批准。根据《城市房地产管理法》第21条规定，土地使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟在届满前1年申请续期，经批准续期的重新签订土地使用合同，并支付土地使用权出让金。如果土地使用年限届满未申请续期或申请未获批准，该土地使用权将被国家无偿收回。这样，房屋所有权也因没有土地使用权而丧失。
　　现行法律制度的缺陷，在于没有明确的法律法规规定在城市私有房屋所有人享有国有土地使用权的期限内，即在私有房屋所有人享有完整的房屋所有权的期间内，对国家的有关土地所有权的必要限制；同样也没有规定私有房屋所有人在此期限内对国家应享有的权利以及国家为保证私有房屋所有权及土地使用权应尽的积极义务和消极义务。由于制度的缺陷，便助长了行政机关在行政立法、行政执法、行政司法以及法院在审判中，误以为国家的土地所有权是无限的，一旦国家土地所有权与个人的房屋所有权及其国有土地使用权发生冲突，个人应当无条件地服从，而对个人所享有房屋所有权及国有土地使用权甚为漠视，造成城市房屋拆迁中具体制度更加不合理，在法的适用中使违法程度再加重，经常造成合法形式下的侵犯公民合法财产权利后果。  http://
　　二、先卖地后拆迁的制度矛盾
　　由于在法律上不承认国家的国有土地所有权限制，导致在政府出让国有土地使用权时，可以无视城市私有房主的所有权及土地使用权，在该土地上的房屋所有人不知情，并且未对该房屋所有权以及土地使用权进行合理补偿依法征收的情况下，径行将该幅土地卖给开发商，并且将拆迁权力及拆迁责任也转移给开发商。开发商虽然支付了土地出让金购买土地，但并未实际得到该幅土地的使用权。还必须去政府有关部门办理“建设项目批准文件”、“建设用地规划许可证”、“国有土地使用权批准文件”；并且要制定“拆迁计划和拆迁方案”、到金融机构办理“拆迁补偿安置资金证明”。然后向政府房屋拆迁主管部门申请“房屋拆迁许可证”。得到拆迁许可证后，开发商（此时身份为“拆迁人”）才能去与房屋所有人（此时身份为“被拆迁人”）商谈订立“补偿安置协议”，其实只是强制对方接受而已。所以人们称“拆迁协议是最大的‘霸王条款’”。[④]
　　私有房屋所有人又是如何得知自己的房屋所有权、土地使用权将要灭失的呢？根据《城市房屋拆迁管理条例》（2001年6月6日国务院制定）第8条规定：“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。”到此时该土地上的房屋所有人，才从政府的法定渠道得到通知（实际上并不是具体的通知，只是一种剥夺权利的宣告），知道自己的房屋所有权和对该土地的使用权将不存在。此时的房屋所有人（被拆迁人）面对的是：政府已经出卖了自己房屋所赖以存在的土地，原来千家万户共同享有的国有土地使用权已经集中转卖给了开发商；开发商以政府的一系列的具体行政行为作后盾“志在必拆”；不合理的拆迁补偿标准-非市场价格的政