2018中国现代行政法的发展对宪法的影响

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　　      　　引言
　　“行政法是一种导致文明生活的力量，是国家的金质纽带”[1]“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实施。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”[2]可见，研究宪法、宪政不能不研究行政法。
　　我国现代行政法和整个现代法制一样，是从1978年以后才发展起来的。我国是一个受封建统治时间很长的国家，在历史上没有什么法制传统，现代法制观念是19世纪末才开始从西方传入我国扎下根来。1949年中华人民共和国成立后，法制建设曾一度受到重视，但后来又逐渐受到干扰，直至“文化大革命”遭受彻底破坏。1978年12月，中国共产党十一届三中全会彻底否定了“文化大革命”的极“左”错误路线，重新提出要建设社会主义民主和社会主义法制的任务，从此，我国的法制建设才进入了一个比较稳定的发展时期。所以，我国真正比较集中致力于法制建设的时间实际上才十几年，这是研究我国法制状况必须特别注意的一个时间概念，如果没有这个时间概念，而完全以西方的眼光来看待我国的法制建设状况，就很难得出客观的、实事求是的评价。  http://

　　如前所述，行政法与宪法有着十分紧密的关系，因此，行政法的发展必然会对宪法产生直接的影响。本文试图就我国现代行政法的发展状况以及对宪法的影响作些探讨。
　　我国现代行政法发展的三个阶段
　　根据宪法确立的立法体制，我国的法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章和地方政府规章。从1979年到1997年3月，全国人大及其常委会已经制定了311件法律和有关法律问题的决定，国务院已经制定了740多个行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了4800多个地方性法规，民族自治地区共制定了300来个自治条例和单行条例或者变通规定和补充规定，国务院各部委和地方政府共制定了28000个规章。在这些法律、法规、规章中，行政法占绝大多数，刑事、民事在数量上只占少数，特别是行政法规、规章基本上都属于行政法范畴。
　　在众多的行政法方面的法律、法规、规章中，起主导性作用的是法律，它决定着行政法的性质和发展方向，当然有时法规、规章会先行一步，为法律的出台起试点和积累经验的作用。但从总体上看，还是法律带动法规、规章的发展。因此，要考察这十多年行政法发展的轨迹，从法律入手，可能是一种比较容易并且更有效的途径。  http://
　　回顾十多年全国人大及其常委会有关行政法方面的立法情况，可以发现有两次明显的转折，从而可把我国现代行政立法的发展划分为三个阶段。1986年民法通则的通过使我国现行行政立法发生了一次转折，结束了现代行政立法的第一个阶段而走上第二个阶段；而1989年行政诉讼法的通过是我国现代行政立法的第二次转折，从而走上了第三个发展阶段。
　　第一阶段　1979年-1986年
　　70年代末、80年代初，我国刚刚从“文化大革命”的恶梦中醒来，国家满目疮夷，百废待兴，法制的王国更是一片荒芜的沙漠，为了使在“文化大革命”中被砸烂的各级国家政权组织和被破坏的社会秩序尽快得到恢复，国家在立法方面需要优先考虑的是尽快制定出一系列有关国家政权组织方面的法律和维护社会秩序方面急需的法律，同时，尽快根据新的形势制定一部适应新时期需要的新宪法。因此，在这一时期，对行政法的发展具有重要意义的立法，一是1982年新宪法的颁布，二是制定了国务院组织法和地方组织法。[3]同时，也制定了一批有关行政管理方面的法律。因此，在这一阶段，我国的行政立法主要是有关行政机关组织和行政管理方面的法律，侧重行政机关的重建和对行政权的确认与维护。
　　在这一阶段，行政法学界几乎比较一致地认为行政法是“管理法”，[4]这除了当时我国的法学，特别是行政法学受苏联较深的影响外，大概与这一时期的我国行政立法偏重管理的指导思想和价值取向不无关系。  http://
　　第二阶段　1986年-1989年
　　1986年我国的行政立法发生了一个重要转折。
　　这一年4月，六届全国人大四次会议通过了《民法通则》。民法通则的通过，标志着我国在刑事、民事方面都已有了相应的基本法律，相应在行政方面的立法就显得比较薄弱和滞后。因此，在民法通则通过后不久，全国人大常委会法制工作委员会即邀请有关法理、宪法、行政法方面的专家就我国的法律体系以及如何加强行政立法问题进行研究讨论，并于1986年10月成立了由北京大学、人民大学、中国政法大学有关专家参加的“行政立法研究组”，以加强行政立法的研究。在如何加强行政立法的研究讨论中，当时曾有一种意见要求按照民法和刑法的立法模式，[5]制定行政法典或者行政基本法。但经过研究，多数学者和立法机关都感到行政法的内容十分庞杂，各国都没有制定行政法典的先例，我国更没有制定行政法典的条件。而行政法相对于刑法和民法，公认的共同规则也比较少，所以制定一部行政基本法的条件也不成熟，同时，也没有实际紧迫性。后来，又有意见建议制定一部统一的行政程序法。[6]这种意见相对比较具有可行性和实际的紧迫性，但在当时，我国的国家机构正在进行改革，行政机关的工作也远没有规范化，理论界也还未能提供比较系统、成熟的立法意见可供参考，因此，立法机关感到制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。经反复研究，最后决定按照民法分则的做法，采取“分批零售”的办法，成熟一个制定一个。当时，考虑到刑事诉讼、民事诉讼都有相应的法律，而规范“民告官”的行政诉讼只在民事诉讼法（试行）中规定一款，即第3条第2款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”但实际上，行政案件在管辖、举证责任、诉讼程序等方面都无法完全按照民事诉讼法（试行）的规定办，因此，急需尽快制定单独的行政诉讼法。经过两年多的努力，行政诉讼法终于在1989年4月七届全国人大二次会议获得通过。  http://
　　行政诉讼法的颁布，是这个阶段行政立法的主要成果，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，即从过去注重对行政权的确认和维护，开始同时转向注意对公民权利的保护，以图通过行政诉讼促进行政机关秉公办事，减少失误。
　　行政诉讼法的颁布实施，是中国行政法发展的里程碑，也是中国法制建设发展的里程碑。行政诉讼法“这种一反传统的诉讼形式表明中国人对人自身的认识的改变”，它教会老百姓“自己把自己当人看，即培养他们的权利意识、主体意识，克服几千年来遗留的奴性。它要摧毁由来已久的奴才心理结构，建立以个人人格、个人主观自由为基础的民族心理结构。”“在诉讼中公与私，权力与权利发生了对峙，于是才真正有了行政法与宪法。”正是在这个意义上，行政诉讼法的颁布实施“标志着民主宪政的肇端”。[7]
　　随着行政诉讼法的制定，越来越多的人开始认识到行政法不仅仅是一种管理法，而且还是一种保障公民权利、控制行政权的“控权法”，[8]因此，在这一阶段，“控