2018论贫富公民利益博弈的宪政机制(1)

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　　摘要：公民的利益博弈在宪政上有两个视角，即公民与国家之间的权益关系和公民之间的利益关系。根据政府、穷人与富人之间的三维利益博弈分析模型，我国现行宪法所确立的公民权益保障的基本原则和基本制度，为公民提供了防范政府机关滥用职权而侵犯公民合法权益的法律武器，也为公民（穷人与富人）之间进行利益博弈提供了基本的"游戏规则"。但是，现状却又不容乐观。因此，需要从基本的公民社会、公民政治、公民文化、公民组织和公民自治等方面的建构与完善入手，健全我国公民利益博弈的宪政制度与机制。
关键词：公民利益；宪法政治；宪政博弈机制；公民政治

宪政，也称为"立宪政治"、"宪治政治"或"宪法政治"，一般地说，宪政是指以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。换句话也可以说，所谓宪政，就是指坚持以人为本的、奉行宪法规则至上性的法治政治。  http://
从这个意义上看，要实施宪政，就必须谋求人的主体性与政治的规则性的统一并最终体现在宪法规则之中，也就是要运用宪法规则调整宪政主体之间最根本的利益关系。从西方宪政的发展来看，近代西方宪政主要关注国家与公民或者说权力与权利之间的关系问题，其基本价值是控制国家权力而保障公民的（自由）权利。到了现代以后，国家权力与公民权利之间的宪政关系在西方已经达成了基本的共识，于是，西方宪政就将关注的重点转移到公民之间的利益关系问题，从而，产生了西方的新宪政"平衡"理念。在我国，传统的宪法学理论一方面将宪法定性为是各种政治力量（或各阶级）对比关系的集中表现，另一方面又把宪法限定为主要是调整以国家或国家机关为一方的社会关系的法律规范，并认为只有在特殊情况下才调整公民之间的关系。1而近年来，宪法学界进一步将宪政几乎等同于国家与公民之间的关系。如有学者认为，"从宪法学的观点来看，在理论分析中有可能也有必要将宪法关系的基本主体归结为公民与国家。其根据在于，公民与国家之间的关系是宪政社会中最基本和最核心的政治关系，其他主体的关系都是从公民-国家关系之中派生出来的，特别是其他主体所承担的权利义务都是从公民权利和国家权力中派生出来的。"［1］（P139）由此可见，我国有的宪政观念在理论上还停留在西方近代。  http://

实际上，西方近代和现代的宪政问题，在我国同时并存，需要一起解决。因此，我国现今的宪政理念与制度必须同时处理好两重宪政关系，一是公民与国家之间的利益关系，即公民权利与公共权力（政治权力或国家权力）之间的权益关系。二是公民之间的利益关系，即公民权利之间的关系。从公民之间的利益关系来看，涉及到公民在地区之间、职业之间、性别之间、民族之间、种族之间以及其它利益群体之间的多种利益关系，然而，在利益分配严重不公、贫富分化日益扩大的我国，穷人与富人（或者说精英与社会大众）之间的权益关系，是众所周知的、极其重要社会利益关系，需要从宪政上高度关注和有效调整。因此，本文将从穷人与富人之间权益关系的视角分析公民利益的宪政博弈。

一、公民利益博弈的宪政模型

如上所述，公民的利益博弈在宪政上有两个视角，即公民与国家之间的权益关系和公民之间的利益关系。这两个视角各有自己独特的宪政特性和分析功能，但是，它们又具有内在的联系。正是这种内在的联系就形成了三足鼎立的利益格局，即作为宪政博弈机制的"公民利益博弈三角形"或称"宪政三角形"（见下图）。这种"公民利益博弈三角形"具有逻辑上的必然性，它对于观察和分析公民社会的利益关系和公民政治，是一种很有分析价值的理论模型。   http://
政府
穷人 富人
公民利益博弈的这种宪政模型所具有的理论分析价值，可以从以下方面来理解。
（1）政府、穷人与富人在公民利益博弈中具有三极性。第一，政府，这里即是指行使公共权力的国家机关。作为"公民利益博弈三角形"的一极，政府应该代表公共利益，并对公民之间的利益博弈关系进行协调，但不能有自己独立的特殊利益。政府应该选择或运用公共规则、行使公共权力（或政治权力），而且，政府应该是社会公正的代表和体现者。第二，穷人。他们往往是弱势群体，这种称呼与低收入阶层、老百姓、劳动人民、社会大众或者说无产阶级和农民阶级之间具有关联性。作为"公民利益博弈三角形"的一极，穷人也拥有其独特的利益，是一种公民群体或利益群体。穷人以人数众多而体现其社会作用，表现其政治能量。第三，富人。他们往往是强势群体，这种称呼与老板、精英阶层、有产者阶级或者说资产阶级之间具有关联性。作为"公民利益博弈三角形"的一极，富人有其共通的利益，富人也是一种公民群体或利益群体。富人以其个体能力与财富决定其社会地位，发展其社会作用，显现其政治能量。  http://

这里需要说明的是，政府、穷人与富人在公民利益博弈中所具有的三极性，是一种理论分析模型的最高抽象和最简约设计。在实际上的宪政博弈中，还会有其他的宪政主体或宪政角色参与进来，形成"宪政四角形"、"宪政五角形"或宪政多重博弈格局。如在我国的房地产领域，利益博弈除了政府、房产商和消费者之外，还有银行、房产投资者和学者等参与其中，从而，形成了现实的复杂利益关系和博弈机制。但否认怎么说，政府、穷人与富人之间的利益博弈关系还是最基本的宪政关系。  http://
（2）政府、穷人与富人相互之间具有三重利益博弈关系。第一，穷人与富人之间，是公民之间的宪政权利义务关系。他们在利益上可能是对立的（两败俱伤现象），在对既有社会利益进行分配时，存在着零和博弈的利益关系，也可能是互助的关系，即穷人和富人利益增长的互相依赖（如富人的慈善行为），还可能是共通的，他们共同与政府之间存在宪政上的权利义务关系，即政治权力与公民权利的关系，拥有共同的利益关系和权利诉求。第二，穷人与政府之间，存在着宪政上的权利义务关系。穷人需要政府的保护，而政府则需要穷人们的支持。第三，富人与政府之间，也存在着宪政上的权利义务关系。经济社会的发展与政府的政策需要富人们的积极支持，富人也需要政府保护其财产和利益。   http://
（3）公民利益博弈三角形在人类政治的不同时代有不同的存在状况。第一，公民利益博弈三角形异变为人民的政府对剥削阶级的压迫与专政，甚至演变为政府与穷人（人民群众）的直线权利关系，如我国以前没有"富人"存在的"贫穷的社会主义"时期。第二，公民利益博弈三角形异变为"政府与富人联盟"共同对付穷人的利益格局，如马克思主义认为，剥削阶级的国家机关，就是富人的俱乐部。另如各国现实存在的"金权政治联盟"，以及我国的"富人参政"的个别不正常现象。另外，2004年中国足球界的"俱乐部"与"足协"之间的利益斗争，或者说就是"财富"与"权力"之间的博弈，实际上就是"财富者"向"权力者"挑战，提出要"革命"或要改革。这好像与"人民群体"-"球迷"没有什么直接关系或无视"球迷"的利益。第三，穷人与富人之间的独自利益博弈，如前国家的原始社会，就存在非国家的穷人与富人之间的利益关系。另如国家政治下的公民社会中，穷人与富人之间的利益关系。第四，从现实主义的角度来看，人们之间的贫富差距不可能完全消除，因此，现实可行的"公民利益博弈三角形"，就是由政府、穷人与富人相互之间的利益的动态平衡所构成的宪政体制，即"宪政三角形"，如现代西方国家。
二、我国贫富公民利益博弈的现状
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我国现在正处于"双重转型"的时代，因此，必须同时处理好公民与国家之间、公民之间的利益关系。中共"十六大"将人民的范围扩展到了包括"社会主义建设者"的"新人民"程度。在这种"新人民"条件下，特别要处理好"穷人"与"富人"之间的权益关系。
我国现行宪法所确立的私有财产保障的基本原则和基本制度，为公民提供了防范政府机关滥用职权而侵犯公民合法权益的法律武器，也为公民（穷人与富人）之间进行利益博弈提供了基本的"游戏规则"，从而，有助于公民利益博弈的公平机制的形成。但是，从我国私有财产即公民私人利益保障三维博弈的现状来看，却不容乐观。这可以从以下三个案例及其相关社会现象中看出。
案例1：湖南嘉禾县珠泉商贸城建设强制拆迁案
湖南嘉禾县珠泉商贸城是一个以商业营业用房为主的房地产开发项目。据媒体披露，2004年5月，为实施该项目，县政府有关部门违法为开发商发放《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《房屋拆迁许可证》以及违法下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用职权强制推行拆迁，采取一些侵犯人权的违法作法，如喊出"谁影响嘉禾发展一阵了，我就影响他一辈子"的口号（而"人权入宪"的修宪刚过不久），并出台"四包两停"（被当地人称为"株连九族"）的政策，导致亲人反目、夫妻离婚。有关部门先后对11名公职人员进行降职、调离等错误处理，并错误拘捕李明会等三人。媒体报道之后，湖南省和郴州市联合调查，但查处不力。后由建设部调查组亲自调查。最后由湖南省有关党委、政府对集体滥用职权违法拆迁、损害群众利益的党政领导人员依法或依党纪作了处理。2004年6月4日，国务院副总理主持召开国务院常务会议，研究严格拆迁管理的有关问题，同意湖南省对嘉禾县珠泉商贸城建设中违法违规有关责任人所作出的严肃处理。   http://
众所周知，城市建设拆迁纠纷，在我国是一个非常突出的社会矛盾。据统计，建设部2002年1-8月份受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70%；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83．7%。另据建设部统计，2002年1-7月份，全国因房屋拆迁引发三级以上事故共5起，造成26人死亡，16人受伤。2003年曾发生南京拆迁户自焚的事件。
从上述案例和这些拆迁纠纷来看，往往是作为弱者的拆迁户，应对开发商与政府机关结合起来的强大联盟。全国政协委员袁祖亮曾指出，房屋拆迁矛盾激化的根源在于，一些地方政府、主管部门或政府设立的指挥部充当拆迁人，既当裁判员又当运动员，利用手中的权力，强行与被拆迁人签订不平等协议，达不成协议就进行行政裁决，组织有关部门强制拆迁。因此，在很大程度上，政府沦为开发商的打手，引发了拆迁领域的官商勾结和权钱交易，并最终损害被拆迁人的利益。由此而引发了我们对拆迁户、开发商与政府机关三者之间在拆迁过程中权益博弈的思考。
案例2：总理亲自为农民工讨工钱
2004年春节前，温家宝总理在重庆视察工作时，亲自帮助农民工讨工钱。对此，媒体的报道，主要是盛赞领导人关心人民的疾苦与切身利益，以及政府和领导人的亲民形象。不过，除此之外，我们还可以想到另外一些问题，即如农民工与老板之间为何会这样普遍地出现拖欠工钱的现象？现有的劳动法与地方政府机关和公务员为何未发挥应有的作用？政府、农民工（工人）与老板（企业主）之间又应该是什么样的权益博弈格局？等等   http://
案例3： 民营企业家王德根被聘任为四川省武胜县副县长
2003年6月17日，四川省武胜县人大常委会向民营企业家王德根颁发了聘任王德根为四川省武胜县人民政府副县长的聘书。聘书上写着："武胜县第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议决定，聘任王德根为武胜县人民政府副县长（聘期从2003年6月-2007年12月）"。  http://
对此有媒体说，"这可能是目前中国最奇特的官员任命方式"，因为采用这种"聘任"方式没有宪法与组织法的明确规定。副县长属于公职，但王德根却没有公务员身份甚至国家干部编制。虽然经过了组织程序，但却又属于"聘任"。由此而引人注意的，却是中国现在另一焦点问题，即"官商"现象（如安徽芜湖的"红顶商人"群体，即党政官员到企业兼职），以及"商官"现象，即所谓"商而优则仕"、"企业家从政"、"富人从政"。有些地方，根据纳税多少而可以获得相应的"官位"。这种"金权政治"关系，是"权力"与"财富"之间的相互需要，但它涉及到整个社会的利益与公平，关涉到穷人在社会中的利益与地位，可能引发社会新的不平等。于是，由中国的商人（企业家）参政或从政也引出了一个普遍性的问题，即如何建构政府、富人与穷人之间的权益博弈的宪政格局。  http://
从上述案例和相关现象的分析来看，我国在公民利益博弈机制方面，还存在一些问题，必须予以完善。（1）法律规定不完善的问题。我国已有《民法》、《继承法》等，但没有专门保护财产权的单行法律。不过，现在，《物权法》正在制订过程中，如能颁布实施，将有助于私有财产的保护。物权法，主要是规范不动产，即与土地、房屋有关的权利，所谓"物权"，是指人对物直接支配并排除他人干涉的权利。《物权法》实际上就是对宪法所规定的私有财产保护的具体化。（2）穷人与富人之间的权益博弈，在我国，实际上多采用"弱肉强食"的强力政治方式，而不习惯于"规则至上"的法治政治方式。另外，穷人或弱势群体没有足够的制度保障、组织资源和能力（如工会组织）与强势群体的富人进行对等的利益博弈。"富人参政"可能带来中国利益分配的新的不公平问题。地方政府的利益倾向或价值取向存在不公平的问题。在城市开发的房屋撤迁中，政府机关成为开发商的"帮手"。在打工者与老板之间的利益纠纷中，地方劳动仲裁机关对老板的偏向。在老板富人与一般民众的利益关系中，地方政府机关对一般民众利益的轻视或忽视。等等。（3）在富人与政府之间的权益博弈中，富人、企业家往往又成为弱者。如他们在20世纪50年代被"社会主义改造"；在80年代以后的成长过程中，被"吃拿卡要"；在与公有制企业之间的竞争中，被不公平对待。另一方面，中国民营企业家距离所谓的"企业公民"的标准，又还有相当大的差距。《南方周末》搞了一个"2004年南方周末中国内地创富白皮书"。他们根据个人财富、社会责任、企业文明和公众形象四个方面指标，来评价和排序"创富榜"。他们提出，现在的民营企业和民营企业家，存在着三个方面的突出问题，即现代企业公民意识尚待培养；尊重和保护职工合法权益状况有待改善；依法经营的意识也有待提高。作为富人的民营企业家要作好"企业公民"，就应该"在阳光下创富，并让社会的每一个人都能沐浴在财富的阳光下"。这就更需要政府机关扮演好自己的"公共角色"，作自己应该作的事情。（4）一些地方政府机关仍然没有扮演好自己作为公共机关的"角色"。在"公权"与"私权"、"穷人"与"富人"之间，没有找到合适的位置。从执政纲领来看，是"执政为民"，也表现出"亲民"形象。但有些地方政府和官员则搞"官商共荣"。这种形式上亲民，实质上忽视穷人或社会大众利益的作法，走到极端，最后将不是"共赢"、"共荣"，而是"俱损"，如四川省曾发生的一农民（个体户）与百万富翁同归于尽的事件。政府推行的一些制度，如个人所得税，由于具有制度不健全，没有发挥"以富济贫"的应有作用，反而出现了"打贫益富"的情况。当然，由于存在民营企业家的权益、富人的财富，也没有得到政府和法律应有保护的情况，因此，他们就惧怕被再"公有化"、没有扩大再生产的积极性，胡乱花钱与资金外逃，也不会履行公共责任。为此，政府应该站在社会之上，制定和实施规则、制度，公正地协调社会利益关系。（5）作为社会公正与良心的重要代言人的知识分子（学者），有"异化"为特定利益人或特定利益代言人的现象，这也是需要正视和矫正的问题。   http://

三、我国公民利益博弈机制的健全   http://