2018中国宪法的变迁——历史与未来(1)

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　　内容提要：近百年来，中国宪法经历了从上半叶的随意性修宪和下半叶的斗争型宪法到建设型宪法的转变。其主要特点有：变动频率大，宪法实效差，政治导向过浓，修宪程序化程度低，宪法直接效力和违宪司法审查未能入宪，推倒重来的多，新内容少，正式修宪与非正式修宪并存。之所以造成如此状态的原因主要有：悠久的人治文化传统，立宪主体与政治权威的合一，修宪社会力量不足，独立的法学家群体缺乏，法理念的工具论。21世纪的中国宪法将在结构、效力和修宪程序诸方面发生重大变革。   http://
关键词： 中国 宪法 变迁 特色 原因 走向   http://
　　法治的基本原则是宪法至上，作为至上规范和价值载体的宪法的变迁是法治国家的头等大事，所以宪法变迁历来为法学家所重视。统而观之，法学界研究宪法变迁的方法主要有三种：一是历史陈述的方法，着重陈述宪法变迁的史实，并寻找变迁的原因；二是价值评估的方法，着重于对宪法内中的价值变迁作出评价，描述宪法价值进化的轨迹；三是规范分析的方法，重在对宪法变迁的规范的描述，旨在寻找宪法正常变动应遵守的规则。本文以陈述中国宪法变迁的事实为基础，体会中国宪法变迁的经验教训，并从学理上规范21世纪中国宪法变迁的价值取向及应当遵守的规则。   http://

　　一、随意修宪，最终导致国民党一党独裁——民国时期的宪法变迁   http://
　　限制国家权力、保障公民权利意义上的宪法在20世纪初才在我国萌芽。在法律制度方面，国人历来自视老子天下第一。19世纪中叶，西方文化涌入时，国人的认识也只是停留在“师夷长技以制夷”阶段。至于典章制度，无疑是中国独好。1898年康梁言变法时犹未及立宪。1900年八国联军之难以后，西太后在内外压力下也言变法，但仍未言立宪。直到1904年日俄战争后，人们才从日本立宪而强大的事实中受到教益，产生了立宪的愿望。1908年上谕颁布了官僚起草的《宪法大纲》，此大纲纯为君上大权的宣言，将“臣民权利义务”附于后。此仅为一个没有效力的立宪原则，具有明显的欺骗民意的“缓兵之计”色彩。但是不管怎么说，这是中国历史上首次将君权规范化，并提及公民权利(尽管仅为附件)的法律文件，所以仍不失为中国立宪之始。[1]1911年辛亥革命爆发后，作为平息革命的一种手段，清廷于夏历9月13日公布了《十九信条》。   http://
　　自此以后，宪法成为各派政治力量争夺的“名器”，以使自己的统治取得“合法性”。与以往的“成则为王，败则为寇”的权力斗争规则相比，这是一大进步。民国期间，各派势力“乱纷纷你方唱罢我登场”，带来的副产品便是如变戏法似的变宪法。其时的宪法文件有：   http://

　　1、1911年《临时政府组织大纲》。1911年10月10日，辛亥革命爆发，各省全权代表于汉口英租界开会，推谭人凤为议长，十二日议决先制定临时政府组织大纲，后由宋教仁起草，旋即于13日由各省代表全体签名公布。这是中国历史上第一个以“民意”代表名义发布的宪法性文件，也是第一个共和制的宪法性文件。如该文件名称所示，《组织大纲》无人权规定。   http://
　　2、1912年《中华民国临时约法》。1912年元月28日，参议院在宁宣告成立。这个民意含量极低的中国历史上第一个民意代表机关即行制定临时宪法。3月8日参议院议决宣布。3月11日临时大总统公布《中华民国临时约法》。这是中国历史上第一部真正生效的临时性宪法，它取代了前述组织大纲。   http://

　　3、1913年《天坛宪草》。依《临时约法》成立国会。1913年4月8日国会第一次开会，7月成立宪法起草委员会，开始了中国历史上正式宪法起草工作。这个委员会由国会两院各选30人组成。草案经宪法起草委员会三读通过。这个草案贯彻了民主共和精神，为袁世凯所不容。宪法草案通过三天后，袁下令撤销国民党议员的议员资格。因国民党为议会第一大党，袁这一举措使议会无法达到法定开会人数，等于解散了国会。1914年1月10日，袁干脆下令停止残余议员职务，国会实际上被解散，宪草成为死案。与此同时，袁世凯为反对《临时约法》之拘束，提出增修临时约法案，案中大力扩充总统权力，其中包括总统的“紧急命令权”一项，袁实际上取得部分立法权。
　4、1914年《中华民国约法》(袁记约法)。1914年1月10日袁解散国会后，开动政治会议、约法会议、参政院三个御用机关开展“制宪”事宜，企图用宪法为自己赋权。1914年3月18日召开约法会议，袁提出增修临时约法7项，扩大总统权力。不久，约法会议议决《中华民国约法》，5月1日公布。该约法及其后的大总统选举法使袁世凯成为独裁元首。不久，御用文人又搞“君宪运动”。1915年12月，袁下令承认帝制，12月31日下令改明年(1916年)为洪宪元年，袁世凯用宪法使自己“合法地”当上了皇帝。然而毕竟是20世纪了，在全国人民的抗议声中，1916年3月22日，袁被迫下令撤销承认帝位案。   http://
　　5、夭折之1916年宪草。1916年6月6日袁亡，黎元洪就大总统职，下令申明《临时约法》及1913年大总统选举法之效力，恢复共和制，同时成立宪法会议，以《天坛宪草》为基础重新起草宪法，结果便为1916年宪草。该宪草未通过二读程序，国会第一次被解散(1917年6月)，立宪程序停顿。此时地方上掀起了省宪运动。   http://
　　6、安福国会1919年《中华民国宪法草案》。1918年国会恢复，在广州开会，宪法会议继续对1916年宪法草案的二读会，同时起草地方制度草案(前次宪法会议对地方制度是否入宪意见不一)。后因南北政府对等议和于上海，广州议员离开广州。地方制度虽经委员会审定但未能报告于大会。1919年冬又开会议宪，到1920年1月12日止，开二读会若干次。始终无法通过二读。1月24日，议长宣布停止议宪。与此同时，北京成立“新国会”或称“安福国会”，该国会于1919年通过新的“中华民国宪法草案”，同时废止1916年宪草。   http://
　　7、 1923年《中华民国宪法》。南北政府议和失败以后，广州因议员人数少无法制宪，北京政府大多为军阀与政客组成，无心制宪。但不久却出现了中国宪法史上第一部正式宪法。1922年直奉战争结束，黎元洪复出任总统，撤销1917年解散国会令。恢复之参众两院号召护法。适逢广州陈炯明叛变，广州部分议员北上。1922年8月1日，国会得以开会，以制宪为主要任务。但会议几次不足法定人数，曹锟为吸引议员凑足法定人数开会，以便选举自己为总统，以公然发给与会人员5000元为诱饵。10月10日，宪法会议公布宪法。此宪法于1924年10月24日被段祺瑞推翻，形式上存在了1年零几天，实质上并未得到认真实施。史称“贿选宪法”或“曹锟宪法”。   http://

　　8、1925年宪草。1924年直奉战争曹败被冯玉祥拘留。段祺瑞自称革命政府，既不守《临时约法》，更不守1923年宪法，组成国民代表会议制宪，后由于各省抵制未开成会。依段祺瑞的《国民代表会议条例》，宪法起草权属“国宪起草委员会”(1925年8月3日成立)。该委员会民意含量极低，成员不是各省军政大员就是“临时执政”指派之人，实为段的御用机构。1925年12月该委员会议决“中华民国宪法案”。此草案始终未能提交立宪机构讨论。   http://
　　9、1928年《训政纲领》。1925年国民政府成立。国民政府注重于中央政府组织法的制定，目的是为自我赋权与集中权力。从1925年7月11日国民政府(广州)首订组织法到1931年，其组织法4次重订(时间为1928年2月13日、1928年10月8日、1931年6月15日、1931年12月30日)，2次修改(时间为1927年、1930年)，正好每年出台一部组织法，可谓立法史上的奇观。1926年7月9日北伐军兴。1928年6月9日北伐军入北京，算是实现了国家统一。10日，南京国民政府成立。同年10月3日国民党中央常务会议议决《训政纲领》(经1929年3月19日国民党三大追认)。该纲领实际上是国民党强加给全国人民的宪法，因为该纲领规定“中华民国于训政期间，有中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”，“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”这个纲领建立了国民党一党独裁、实际上是国民党党魁个人独裁的制度，这一切是在“训政”的口号下进行的，人民成了受国民党监护的无政治行为能力的“被监护人”。不过，还有一线希望是行“宪政”，届时国民党将还政于民。
10、1931年《中华民国训政时期约法》。训政时期要不要约法?有些人认为不要，只要遵照“总理遗训”就行了。但毕竟时代不同了，宪法观念在知识界已成共识。最终于1931年6月1日通过了《中华民国训政时期约法》。这个约法是由国民党中央执行委员会决定起草人员并通过后提交国民会议讨论的。这是执政党垄断宪法变迁大权的开始。这个约法开创了中国宪法史上的“党治宪法”先例。党治宪法的倾向实际上开始于1925年广州革命政府组织法。该组织法实际上使“政府由党产生，随时受党的指导与监督”，即使在形式上“党的决议和命令，亦常常上诸国民政府的公文法令”[2]。1931年训政时期约法更进一步将约法解释权授予国民党中央执行委员会。   http://
　　11、1936年《五五宪草》。1927年，国民党中央执行委员会决定训政以六年为期，1935年行宪。1931年“九一八”事变，民族危机加深，沈钧儒等人通电全国，要求立宪。在全国人民的压力下，1932年国民党四中全会决定于1935年召开国会，还政于民。1933年1月成立以孙科为首的宪法起草委员会。初稿的主稿人之一吴经熊于1933年6月公布初稿，立法院令各级政府、学校、研究机构讨论。1934年立法院正式公布初稿，立法院成立“宪法草案初稿审查委员会”，委员会制成“初稿审查修正案”。立法院通过后将草案呈国民政府转送国民党中央执委政治会议，政治会议决定送常务会。常务会于1934年10月提出五项原则，其根本精神是宪法应粗、柔，害怕宪法之约束，而后国民党内再对草案进行审查，修改内容再回到立法院，立法院再通过，后依国民党五届一次会议决议于1936年5月5日公布，是为《五五宪草》。程序可谓繁复，实际决定权在国民党内。1937年5月18日又对宪草作出修改。   http://
　　12、1946年《中华民国宪法》。《五五宪草》通过后不久爆发全面抗战，立宪之举自然中断。在八年抗战中，国民党一党独裁制度得到强化。1945年抗战结束，不久又爆发国共两党内战。1946年1月10日召开旧政协，旧政协决议成立多党联合政府和关于宪法原则的决议，但不久被国民党撕毁。11月，国民党召开没有共产党及民主党派参加的国民大会。1946年12月25日国民大会三读通过《中华民国宪法》，该宪法于1947年元旦公布，同年12月25日生效。此时内战已达高峰，行宪只是反对共产党的招牌，宪法实际上并无约束力。这种表面效力也只维持了不到半年。   http://

　　13、《动员战乱时期临时条款》。1948年4月18日，国民大会通过该条款。该条款实际上中止了宪法的效力，公开实行独裁统治。   http://
　　结论：上述简单的勾勒告诉我们，20世纪上半叶中国的宪法变迁史简直不堪回首。它以“君权宣言”开始，以破坏宪政的“临时条款”结束，历时41年(1908－1949)。其间宪法性文件变动频繁。经立法机关(含宪法起草委员会)通过的各类宪法、临时宪法(约法)、宪法草案共15件，尚不包括同样变动频繁的组织法、选举法，其中胎死腹中的宪草5部(不包括合法性成问题的1930年“太原中华民国约法草案”)，真真假假的宪法(包括破坏宪法的“临时条款”)共10部，平均约4年出台一部宪法，不到3年1部宪法和宪法草案。如果去掉8年抗战非常时期，则立宪修宪的频率更高。即使不与美国200多年就一部宪法相比，宪法变动之多恐怕在世界上也数一数二。但是这些文件中，除破坏宪法的“临时条款”以及政府组织的条款、国民党党治的条款得到实行外，凡涉及真正现代宪政原则的几乎未见兑现。仅就形式而言，真正生效的宪法只有1923年曹锟宪法和1946年宪法，两者加起来不到两年，且两者生效时国家并不统一。所以，在全国范围内生效的宪法(哪怕是形式上)一天也没有过。   http://