2018新中国宪法保障财产权的历史变迁（1949—2004）(1)

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　　【摘要】从1949年《共同纲领》到2004年现行宪法第四次修改，新中国宪法对财产权的保障经过了一个逐步发展的过程。这个历史变迁过程既有成绩，也有不足，最重要的是，为我们提供了一条社会主义宪法保障财产权的脉络。新中国宪法中财产权的保障正在走向一条符合实际的、日益丰富的、规范化的道路。   http://
【关键词】财产权 所有权 公共财产 征用 补偿   http://
由于受社会主义经济建设的影响，财产权问题，一直是新中国宪法历次修改的主要内容，也成为宪法对社会生活中经济改革成果的直接反映。本文欲通过对建国以来历部宪法和宪法修改文本中财产权内容的研究，揭示55年来宪法保障财产权的历史变迁之路。   http://
一、1949年《共同纲领》   http://
国家在宪法之下，1949年9月29日召开的中国人民政治协商会议不仅宣布了成立中华人民共和国，而且起草了当时的临时宪法——《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》规定，当时中华人民共和国的性质是新民主主义即人民民主主义国家（第1条），这个国家性质的突出表现在它实行新民主主义的经济制度，即在经济成份上，允许小资产阶级、民族资产阶级的存在（第3条）；在所有制结构上，存在四种形式——国营经济、合作社经济、私营经济、个体经济以及国家资本与私人资本合作的国家资本主义经济（第26条，28—31条）；在分配制度上，实行劳资两利（第26条）。[1]   http://
但是，新民主主义社会只是一个过渡时期，新民主主义革命胜利后的任务是稳步地由新民主主义国家转变为社会主义国家，这在经济上主要体现为（1）没收官僚资本，归国家所有（第3条）。（2）建立国营经济在整个国民经济的基础地位和领导地位，如《共同纲领》第28条。（3）鼓励集体经济。如《共同纲领》第29、34、38条。（4）改造私营经济。对于民族资本，通过和平改造的途径，采用“利用、限制、改造”的方式，以达到使生产资料的资本主义私有制改变为社会主义公有制的目的。如《共同纲领》第28、30、31、32条。   http://

通过这些经济政策，中国政府逐步将生产资料集中到国家手中，建立起了数量庞大的公共财产，同时对剥削制度实行和平地消灭，发展生产力使公民的私有财产得到了增加，尤其通过土地改革运动，实行农民的土地所有制，改变了封建社会以来农民无财产保障的状况。同时，中国政府在实施改造过程中，注意联系实际情况，把握改造的力度，不搞一刀切，使改造在不破坏生产力的前提下进行，做到了平稳过渡。   http://
但是，不可否认，《共同纲领》对财产权的保障也存在一些不足：（1）《共同纲领》中没有“公民的基本权利部分”，而将一些基本权利规定在“总纲”部分，这使得宪法上财产权的性质模糊不清。（2）《共同纲领》中采用了“经济利益与私有财产”的并列语式，似乎认为私有财产权中并不包括经济利益，如果认为这种经济利益属于反射性的事实利益，也倒说得过去，但果真如此，未免保护的过宽；反之，如果认为这种经济利益就是一种法律上所带来的“主观利益”，那么认为私有财产中不包括这种利益，显然对财产的认识过于狭窄。（3）《共同纲领》将法律上的经济制度称为“经济政策”，这是混淆了法律规范与政策规范的区别，不利于规范的实施。（4）《共同纲领》的相关规定较为简陋，缺乏逻辑严密的规范构造。   http://
二、1954年宪法   http://
由于1949年《共同纲领》所规定的向社会主义过渡的经济政策实施效果很好，受到了群众的拥护，起到了过渡时期的宪法应有的作用。所以，当时中央政府并没有打算在短时间内制定一部“正式宪法”来代替它。但是，《共同纲领》所规定的改造过程显然倾向于“平稳”和“较长时间的”，因此，当1952年底，我国提前完成了恢复国民经济的任务时，却发现具有社会主义性质的公有制经济所占比重并不是很大，从总体结构来看，国营经济占19.1%，集体经济占1.5％，公私合营经济占0.7％，私人资本主义经济占6.9％。这种情况引起了急于向社会主义过渡的中央领导人的不满，在1953年6月的中央政治局会议上，毛泽东就严肃批评了三种观点和提法，一是“确立新民主主义社会秩序”，二是“由新民主主义走向社会主义”，三是“确保私有财产”，认为这三种错误观点和提法的根源，就在于“有人在民主革命成功以后，仍然停留在原来的地方，他们没有懂得革命性质的转变，还在继续搞它们的‘新民主主义’，不去搞社会主义改造，这就要犯右倾的错误。”[2]实际上，“从新民主主义到社会主义”的提法是在党的七届二中全会上提出来的，毛泽东对该观点的反对，主要是认为该观点过于保守，有些人可能借助该观点来拖延向社会主义过渡的时间，他希望尽早结束新民主主义阶段，尽快投入到社会主义建设中去，但这已经在实质上违背了中央的初衷。在这种指导思想发生变化的情况下，1949年《共同纲领》自然成为上述“错误”、“右倾”思想的发源地，由此也使中央产生了制定“正式宪法”的念头。[3]1952年底，中央决定召开由人民普选的各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会，前者用来代替现在由地方各界人民代表会议的职权，后者用来代替中国人民政治协商会议全体会议的职权。并决定成立宪法起草委员会，制定新中国的第一部“正式宪法”。   http://
新宪法于1954年9月20日得到通过，新宪法虽然仍然规定中国的性质是新民主主义国家，但是在宪法的序言里明确提出了走向社会主义的目标，并规定了新宪法的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。与1949年《共同纲领》相比，1954年宪法在经济制度的规定上有诸多变化：（1）所有制成分由五种变为更多，第5条规定，现在主要有四种，那么，言下之意就是还有非主要的所有制。[4]（2）在土地所有权上，已经不存在地主土地所有权，而是农民的土地所有权（第8条）。[5]（3）实行过渡时期的社会主义改造路线，《共同纲领》虽然也执行社会主义改造，但是在规范上并没有明确的反映。1954年宪法首先将过渡时期的总路线写入宪法序言，明确向社会主义过渡的方向，其次在具体措施上也加快了改造的步伐。如规定优先发展国营经济（第6条），将合作社经济作为改造个体经济的主要道路（第7条），对资本主义经济实行利用、限制和改造，逐步用全民所有制取代资本家所有制（第10条）。   http://
与《共同纲领》相比，1954年宪法保护财产权的规定有以下几个特点：（1）涉及的条文数量增多，保护的细密程度提高。（2）条文的规范性增强，有的条文相互甚至形成了一定的逻辑构造，如第11、12、13、14条在某种程度上带有现代宪法上财产权不可侵犯、征用、制约条款的痕迹。（3）增设了“公民的基本权利和义务”，虽然有关财产权的只是公民对公共财产的义务，但已经是权利意识增强的表现。（4）根据公民的不同身份保护其不同性质的财产，可以拥有生产资料的公民是农民、手工业者、非农业的个体劳动者、资本家，对所有公民的生活资料一体保护。（5）征购、征用和收归国有的对象仅限于生产资料，不包括生活资料。（6）认为“生活资料”主要包括合法收入、储蓄、房屋。   http://
虽然1954年宪法较《共同纲领》在保护财产权方面有了长足的进步，并且直接影响了后来历部宪法财产权规范的格局。但是，1954年宪法的财产权条款仍然存在以下缺陷：（1）强调保护所有权，如“土地所有权”、“生产资料的所有权”、“生活资料的所有权”，但是，所有权只是财产权的一部分，并不能全部取代财产权。（2）多用“财产”，采用“财产权”的较少，可见是混淆了财产权与财产权的客体。[6]（3）征用生产资料，没有规定补偿，征购是强制性的购买，已经支付了对价，因而不需要补偿。但是收归国有和征用，是当事人为了公共利益所作出的特别牺牲，是个人奉献、他人受益，因此需要给与补偿，否则将在被征用人与其他受益人之间产生不公平。   http://
三、1975年宪法   http://

正如我们前面所说的，起草1954年宪法的直接原因是中央认为《共同纲领》规定的从新民主主义过渡到社会主义的时间表过慢，而欲加快。所以，不仅在1954年宪法中明确提出向社会主义过渡的方针，而且将过渡时期的总路线作为该宪法的指导思想。但是，由于《共同纲领》在实践中的实施状况受到了群众的拥护，并没有产生宪法规范与社会现实不和谐的矛盾，因此，对《共同纲领》的修改多少是由上层一手操作的。然而，由于1954年宪法采用了较为民主的起草程序，使得1954年宪法在规范表述上仍然不得不采取受群众拥护的渐进式的改造方针，如很多条款中都规定“逐步”、“根据自愿”。应该说，这种渐进式的改造是符合当时中国的国情的，但是，在实践中，却是采用了符合中央意愿的激烈式的改造，在1954年宪法颁布仅仅两年后，社会主义改造就宣布完成了。这不仅使得1954年宪法中的许多有关财产权的条款迅速失了效。如第8条保护农民的土地所有权，改造后的实际情况是归合作社所有，第9条也一样，第10条保护资本家的生产资料所有权以及其他资本所有权，改造后是归国家所有，也在某种程度上成为“左倾”思想泛滥的源头。
1954年宪法制定时，中央预计社会主义改造可能要持续15年以上，但是两年后，这部宪法的部分条款就成为具文，1958年8月，当毛泽东在北戴河会议上讲“不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条谁记得了，宪法是我参加制定的，我也记不得”时，[7]也许就预示了1954年宪法的最终宿命了。1957年开始的反右运动、1958年开始的“大跃进”和人民公社化运动、在经过1962年以后短暂的休整后，1966年开始的“文化大革命”，这些运动的开展不仅没有丝毫宪法上的依据，而且将1954年宪法的精神内涵和国家体制破坏殆尽。这种实际失效的状况一直延续到1969年的中国共产党九大的召开，由于九大正式确立了由“文化大革命”中形成了的思想理论和政治体系，而如何将这套思想理论和政治体系转变为国家体制，中央于是决定修改1954年宪法。1975年1月17日修改后的宪法得到通过。   http://
由于社会主义改造的完成，1975年宪法规定的国体是社会主义国家，因此，从1975年宪法开始，新中国宪法具有了社会主义宪法的色彩。这首先表现在所有制上，只有两种，全民所有制和劳动群众集体所有制，而且两者都是社会主义公有制的表现形式。其次在经济成份上，实行公有制经济为主，在小范围内允许个体经济的存在，并逐步引导其走向集体经济。再次，在农村土地所有制上，改变了1954年宪法由农民私有的规定，一般实行公社、生产大队、生产队三级所有。最后，在分配制度上，首次规定实行按劳分配。   http://

从性质上讲，1954年宪法是新民主主义宪法，1975年宪法是社会主义宪法，因此两者并没有什么可比性。如果不是因为制宪主体没有发生变化，1975年宪法甚至可以说是一部新制定的宪法。从规范上看，1975年宪法的财产权规定的特点在：（1）允许持有生产资料的公民减少，只有非农业的个体劳动者、人民公社社员。（2）将合法收入改为劳动收入，这是实行“按劳分配”的结果。（3）农村的生产资料，包括土地在内，实行三级所有，这是与1962年之前实行的人民公社所有相区分，但是，宪法条文规定“一般”是这样，也就是说，如果实行三级所有之外的二级所有或一级所有，也是可以的。（4）允许个体经济存在，但给与较大的限制，如不得产生剥削，实际上个体劳动基本上无法产生剥削，又规定将逐步将其改造为集体经济，预示了个体经济从长远来看是不被提倡的。   http://
1975年宪法由于错误思想的指导，宪法条文的数量和规范性远远不如1954年宪法，甚至也不如后来的历部宪法。表现在财产权规定上主要有：（1）仍然以保护所有权为主，如 “生活资料的所有权”。（2）仍然没有规定对征用进行补偿。（3）自留地、自留畜、家庭副业的财产权性质不清，到底是在集体所有前提下的使用权呢，还是个人的所有权？（4）将劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料并列，似乎劳动收入、储蓄、房屋不属于生活资料，但这在理论上是说不过去的。（5）没有规定公民对公共财产的义务，似乎对公共财产的保护力度下降，当然，文革期间“砸烂一切、打倒一切”的事实也从侧面反映了保护公共财产的状况。   http://
四、1978年宪法   http://
1976年9月，毛泽东去世，使文化大革命失去了最有力的支持者。10月，中央粉碎了“四人帮”，从而结束了文化大革命的混乱局面。1977年中国共产党十一大召开，为了巩固上述成果，决定再一次修改宪法。   http://
1978年3月5日，修改后的宪法得以通过。与1975年宪法一样，1978年宪法仍然属于社会主义宪法。这表现为：（1）所有制成分上，实行全民所有制和劳动群众集体所有制。（2）在经济成份上，允许个体经济的存在，但要引导其向集体经济转变。（3）农村土地所有制上一般实行公社、生产大队、生产队三级所有，条件成熟的情况下还可以实行公社、生产大队二级所有。（4）实行按劳分配。   http://