2018从宪法到宪政——司法审查制度比较研究(1)

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　　一、引言可以不夸张地说， 20 世纪是司法审查的世纪。〔1 〕根据笔者的不完全统计，在目前180多个国家和地区的宪法(或基本法)文本中，已有160多个文本规定了某种形式的司法性质的宪法审查制度，而除了美国( 1803 年) 、印度尼西亚( 2003 年) 、阿富汗( 2004年) 、伊拉克(2005年)等极少数国家之外，绝大多数国家或地区的司法审查制度都是在20世纪建立的。如果说司法审查是宪法规定获得落实的制度保障，〔2 〕那么从宪法到宪政的根本转变确实构成了20世纪不可逆转的大趋势，并且有理由相信这个趋势将持续到21世纪。这篇文章通过比较世界各国的宪法文本以及某些国家的制度运作，探讨了司法审查在世界范围的现状、模式和发展趋势，重点是司法审查制度在新兴宪政国家的发展。近年来，我们比较多地关注了诸如美国、德国和法国等发达国家的宪政制度。这是十分正常乃至必要的，因为如本文以下所示，这些国家的宪政制度确实为世界大多数国家的宪法设计提供了不可或缺的范本。同时，这些国家的宪政运行通过判例制度完好地记录在案，加上本国学者的梳理、总结和提炼，很容易为我们这些“外来人”所掌握。然而，这些国家毕竟只是少数或许不那么具有代表性的个案，且由于历史文化和经济发达程度的差异，未必对中国的宪政建设具有直接的借鉴意义。要了解司法审查制度在世界范围内的全貌，我们必须放开眼光，将研究视线转移到发达国家以外的宪政转型国家。事实上，和发达国家相比，这些国家的发展水平和中国更接近，因而其宪政经验往往更具有借鉴性和说服力。当我们看到印度、巴基斯坦、尼日利亚的法院有声有色地实施着司法审查，而这些国家的人均GDP并不比中国高，“经济发展水平低”之类的论点或许不应该再成为拒绝司法审查的理由。当然，对这些国家的研究具有一定的难度，因为它们不仅数量多、变化快、语言差异大，而且由于不少国家的宪政发展过程中夹杂着政治斗争等各类非法律因素，很难给予其纯粹的法理概括，但是这些困难并不能否定研究的必要性，更何况研究难度已因为网络等现代交流技术的发展而大大降低了。这项比较研究显示，世界上超过80%的国家或地区都在宪法(基本法)中规定或实施了某种形式的司法审查制度。在这些国家中，以普通法院为主体的“分散审查制”和以专门法院为主体的“集中审查制”在数量上大致相当，但地区分布差别很大。在司法审查的主体、对象、性质和程序上，不同的审查模式具有显著不同的特征，但都是为了实现保护自由和抗衡专制的共同目的。在许多规定了司法审查制度的国家，尤其是在集中审查制国家，司法审查至少获得了最低程度的实施，司法审查对国家的政治生活发挥了实质性作用。虽然这种作用或影响的程度与范围难以准确衡量，但可以肯定的是，司法审查的实施直接关系到一个国家能否完成从宪法到宪政的进化。二、司法审查制度的地域分布这部分研究主要是依据各国宪法的最新文本。众所周知，宪法不等于宪政，宪法规定的制度未必落到实处，因而文本研究被普遍认为是“过时”的方法。笔者也基本上同意这个观点，但认为有关司法审查的规定是一个特别的例外。这是因为司法审查本身就是一项关系到宪法能否实施的关键制度，因而有关司法审查的文本规定具有重要的实际意义。试想，除了1803年的“马伯里诉麦迪逊”案之外，〔3 〕世界上有几个国家的司法审查制度是法院在没有文本授权的情况下自己创造出来的？〔4 〕虽然笔者认为马伯里决定的逻辑是普遍适用的，但是该判决的起因和结果都纯粹是发生在特定宪政文化下的个案，不具备普遍适用性。除了美国、以色列和北欧等司法传统深厚的国家之外，世界上所有其它国家的司法审查制度都是通过宪法文本的规定建立的。有关司法审查的文本规定至少表明，制宪者已经认识到司法审查对于宪政的必要性和重要性。当然，文本规定只是一个起点，未必能保证任何制度获得实质性的实施，但是没有文本规定，司法审查制度连“娘胎”都出不了，更不用说进一步发育成长。因此，至少对于司法审查制度来说，文本研究是一个回避不了的起点。需要指出的是，本文的“司法审查”是一个相对广义的概念，在此是指任何司法性质的机构依据宪法审查法律或法规的制度。“司法性质的机构”不仅包括普通法体系中具有一般管辖权的法院以及大陆法体系的宪政法院，而且也包括某些表面上具有政治性质但是实际上具备司法性质的审查机构，例如法国的宪政院(ConsEil Constitutionnel) 。在第五共和宪法初创时期，宪政院原先被认为是一个政治性机构(譬如前总统是宪政院的当然成员) ，但是宪法文本赋予其相当的独立性，而该机构的司法性质在后来的实践中更加彰显出来(譬如现在没有任何前总统参与宪政院的议事) ，〔5 〕因而法国的宪法审查在性质上就是“司法审查”。出于这个原因，本文将所有模仿法国审查模式的国家(主要是非洲国家)也定性为具备司法审查的国家，尽管和有关普通法院或宪政法院司法审查的文本规定未必得到落实一样，这些国家的宪政院或宪法委员会未必都能像法国那样达到高度的“司法化”。在目前收集的194个国家或地区的最新宪法文本中，有165个文本规定了某种形式的司法审查制度，加上美国、以色列、冰岛、北欧三国以及中国港澳地区的司法实践，司法审查在世界范围的“覆盖率”将近90% (见表一) 。更具体地说，规定司法审查的宪法文本的国家比例在美洲、非洲和欧洲最高(分别为100%、98%和93% ) ， 大洋洲其次(86% ) ，亚洲最低(70%) 。〔6 〕目前亚洲有15个国家、〔7 〕欧洲有3个国家、〔8 〕大洋洲有2个国家、〔9 〕非洲有1个国家〔10〕没有规定或实施任何形式的司法审查，而本文所统计的所有美洲国家都已规定或实施了某种形式的司法审查制度。在数量上，亚洲没有规定司法审查的国家占了2 /3。需要说明的是，判断一个国家是否具备司法审查制度的标准比较简单，但在个别情况下也会遇到令人犹疑的“灰色地带”。例如伊朗1979年宪法第94条授权宪法“守护委员会”(Guardian Council)审查所有法律的合宪性。委员会的6名成员是由精神领袖提名的神职人员，另外6名成员是由最高司法官员提名、穆斯林大会选择的穆斯林法官；任期6年， 3年更换其中一半(第91条) 。由于该委员会仅具有“半司法”性质，且宗教色彩强烈，因而本文暂未将其归为“司法”性质的审查机构。再如孟加拉国1979年宪法第102条规定，高等法院(最高法院中的两个分支之一)为了实施宪法基本权利，可对官员下达任何适当的命令或指示，因而公民可以据此提出宪法诉愿。例如在2001年10月选举后，大选获胜的国家党纵容国内发生的暴力事件，致使在选举中支持反对派的印度教徒遭到人身攻击甚至杀害，孟加拉国的人权组织便根据第102条提出宪法诉愿，控告警察和法律部门执法不力。〔11〕有的文献据此将其列为分散制国家，但由于孟加拉国高等法院的处分权只是限于针对具体政府行为(或不作为) ，而不具备审查立法合宪性的权力，因而笔者并不认为其具备本文意义上的司法审查制度。如果宪法只是规定了宪法的最高地位，而没有进一步授权司法审查，将被认为是不够的，因为最高效力条款只是为法院拒绝适用违宪条款提供了宪法上的可能性，但是很难说特定国家的法院是否会认真对待这类条款。例如帕劳宪法第1章第1条和第2条分别规定，宪法是国家的最高法律，违宪的法律无效，但是宪法并没有明确授权司法机构对立法进行司法审查，也没有迹象表明该国法院开拓过司法审查的实践，因而被归为不具备司法审查制度的国家。〔12〕否则，中国也将被认为是具备司法审查制度的国家(见1982年宪法前言与第5条) ，但中国最高法院只是在齐玉苓一个案件中引用了宪法第46条，而这种做法至今尚未获得明确的肯定。要被认定为具备司法审查制度，宪法至少要在有关权利实施的章节中规定司法干预机制。例如瑙鲁1968年宪法除了第2条规定宪法的最高地位之外，第14条规定任何人均可在最高法院提出诉讼并请求实施宪法规定的基本权利，而最高法院有权作出所有必要与适当的命令或宣告。西萨摩亚1960年宪法(第2、4条) 、所罗门群岛1978年宪法(第2、18条)和基里巴斯1979年宪法(第2、17条)也有类似规定。巴巴多斯1966年宪法在规定基本权利之后，授权高等法院负责权利的实施并受理任何侵权案件(第24条) ，上诉法院则审理关于基本权利案件的上诉(第87条) ，两者构成了该国的最高法院(第80条) 。虽然宪法没有明确授权法院对法律进行司法审查，但是第1条明确宣布宪法是国家最高法律，违宪法律无效，因而至少可被理解为法院有权不适用侵犯基本权利的条款。巴哈马1973年宪法与此类似，只不过法院结构略为不同：最高法院审理侵权案件(第28条) ，上诉法院则审理关于基本权利案件的上诉(第104条) 。这些法院均被界定为具有司法审查权力。表一：司法审查制度的世界分布(国家或地区数量)地理位置 司法审查总数 普通分散 普通集中 普通混合 特殊法院 委员会 欧美混合亚洲 35 /50 (70%) 4 10 3 15 2 1美洲 35 /35 (100% ) 4 20 4 0 0 7欧洲 41 /44 (93%) 4 4 1 25 1 6非洲 50 /51 (98%) 1 13 4 20 11 1大洋洲 12 /14 (86%) 2 8 2 0 0 0总数 173 /194 (89%) 15 55 14 60 14 15根据以上界定标准，本文得出表一的统计结果。上表清楚显示，绝大多数国家的宪法文本都规定了某种形式的司法审查制度。至少在文本层次上，司法审查已经成为各国宪法的通例。当然，司法审查的入宪并非宪政的充分条件；事实上，它也不是严格意义上的必要条件，例如美国和北欧国家就是在没有宪法文本授权的情况下建立司法审查制度的，甚至像以色列这样的并非严格意义上的成文宪法国家最终也能行使司法审查权。然而，这些国家毕竟只是例外。对于绝大多数国家，司法审查的实践离不开宪法文本的授权。这项比较研究显示，司法审查制度和地区的经济发展程度与法治状况并不存在严格的对应关系。一方面，包括英国、荷兰和新西兰在内的某些发达国家也没有规定司法审查制度。以新西兰为例， 1986年宪法没有规定任何司法审查机构。1990年，新西兰通过了《权利法案》，但该法只是列举了权利条款，而且在效力等级上和普通法律没有区别，因而普通法院的司法审查存在着和英国类似的困难。〔13〕1993年的《人权法》(Human RightsAct)及其修正案设立了“人权委员会”(Human Rights Commission)和“人权审查所”(Hu2man Rights Review Tribunal) ，但并未授权这些机构审查立法合宪性的权力。虽然人权审查所带有司法性质，其成员必须由法官担任，但是其成员可以兼职并无限连任的规定(第100条)表明其独立性是相当有限的，因而并不构成本文意义上的司法审查。另一方面，在宪法中规定某种司法审查制度的国家中，也不乏埃塞俄比亚、乌干达、尼加拉瓜等经济相对落后国家，或像伊拉克与阿富汗这样至今战乱频仍的国家。相对落后的非洲地区几乎全部规定了某种形式的司法审查制度，本身就很说明问题。因此，一个国家的宪法文本是否规定司法审查制度，和其经济发展水平并没有明显的相关性，社会、文化和教育程度也不构成文本规定的绝对障碍。总的来说，许多经济和法治落后国家规定(但未必有效实施)了司法审查制度，没有实行司法审查制度的发达国家也仅限于少数例外；事实上，除了新西兰之外，英国与荷兰都受制于欧洲联盟法院和欧洲人权法院的双重约束，因而并非完全不受司法审查的约束。在这个意义上，司法审查制度已经为不同发展程度的世界各国普遍接受。三、司法审查的模式一般认为，司法审查分为两大模式：分散审查和集中审查。在前者，宪法审查的任务一般由各级普通法院承担，其经典代表是美国联邦；在后者，宪法审查权由专门建立的法院或委员会行使，其代表是德国和法国。但必须指出的是，宪法审查究竟是由普通法院还是专门法院承担，和审查的“分散”与“集中”并没有必然关系。虽然由专门机构的审查一般可被称为“集中”审查制，由普通法院的审查却未必是“分散”审查制，因为若干国家的宪法规定只有国家的最高法院或高等法院才能进行司法审查。事实上，某些分散制国家的司法审查权是由最高法院下的专门法庭行使的，例如巴拉圭(1992年宪法第260条)和萨尔瓦多(1983年宪法第174条)就是在最高法院下设宪法审判庭。这种审查显然也是“集中”的———在某种意义上甚至比专门审查制更集中，因为不少专门审查其实是由基层、上诉和最高法院组成的全套系统完成的。因此，经过再三权衡，笔者决定采用更为准确的分类标准，将普通法院的审查制度进一步分为分散和集中两种模式，两者兼备的称为“普通混合”模式；专门机构的审查制度则进一步分为以德国宪政法院为代表的特殊法院和以法国宪政院为代表的委员会模式，而同时具备专门审查和普通审查的制度被称为“欧美混合”模式。〔14〕(一)不同模式的分类标准模式的分类几乎注定是有争议甚至可能“吃力不讨好”的事情，因为世界各国的司法审查模式是如此多种多样，尤其是后起国家充分借鉴不同模式的长处，原先相对“纯净”的几大模式早已融为一体，因而对于许多国家来说，不同模式之间的分界显得模糊不清。但是为了分析和比较的便利，仍有必要尽可能准确地对不同国家的模式进行分类和界定。划分审查模式的决定性因素在于审查机构的性质，因为它在很大程度上决定了审查的特征。虽然专门审查制度下的特殊法院和委员会模式之间也已经发生一定程度的融合，但是它们之间的分界仍然是相对清楚和简单的，因而以下主要考虑普通法院制度下的两种审查模式———“普通分散”和“普通集中”审查制。这两种审查模式都寄托于英美司法体系之下，“普通分散审查制”就是“马伯里诉麦迪逊”案所开拓的经典美式审查制度，其中各级法院都有权审查立法的合宪性，而“普通集中审查制”则是新兴的普通法国家在借鉴欧洲(主要是德奥)审查模式之后发展起来的一种变通，其主要特点是由高等法院或最高法院专门履行司法审查的职能，下级法院则一般不能行使这一权力。在某种意义上，普通集中制是美欧两大传统审查模式的“嫁接”，是一种通过普通法院的形式履行大陆型审查职能的尝试。事实上，纯粹的普通分散制国家到今天已为数很少，大多数普通法国家都采取普通集中制或某种混合模式，且其司法审查的职能往往也不只是局限于美国传统的个案审查，而是带上了诸如抽象审查甚至事前审查等欧洲特征。由于不同审查制度之间必然存在诸多交叉和重叠，因而模式的界定往往要考虑多种不同因素。本文的考虑因素主要包括： ( 1)审查机构的性质和数量———究竟是普通法院还是专门审查机构，哪些普通法院有权进行司法审查； ( 2)司法结构，包括最高法院和其它法院的关系，最高法院是否独立于法院系统之外； ( 3)司法审查的集中程度，例如最高法院或高等法院是不是惟一有权进行司法审查的法院，是否和普通法院一样处理其它类型的诉讼，其它法院是否有权受理并判断宪法问题； ( 4)审查的权限和形式，例如最高法院是否只能处理具体争议。判断集中还是分散的一般原则是，如果高等法院或最高法院全权受理宪法诉讼，其它法院没有宪法管辖权，或至多只是在发现宪法问题时提请最高法院或高等法院审查，就属于本文意义上的普通集中模式，否则就是普通分散模式。以下举例说明。例如爱尔兰1937年宪法第34条授权最高法院和高等法院受理宪法案件，并明确表示其它法院没有宪法管辖权，因而是比较明显的分散集中制。伊拉克2004年过渡宪法第44条和2005年宪法草案第91条都授权联邦最高法院专门解释宪法并监督联邦法律的合宪性，其它法院则没有类似授权，且普通案件的上诉一般由单独的联邦最高法院( Fed2eral Cassation Court)受理，因而也是普通集中制。纳米比亚1980年宪法禁止议会立法侵犯宪法权利，且任何人的基本权利受到侵犯，都可以向“有权能的法院”( competent court)申请救济(第25条) ，但是第79 - 80条进而规定最高法院和高等法院解释和实施宪法的权力，可见它们才是“有权能的法院”。冈比亚1997年宪法虽然规定任何人认为立法或其它行为违反宪法，都可以请求法院给予救济，但是又明确授予最高法院排他性的专有管辖权以解释和实施基本权利之外的宪法规定(第127条) ，同时授予高等法院解释和实施基本权利的初审管辖权(第132条) ，因而仍属于集中审查模式。然而，马拉维1994年宪法授权高等法院审查合宪性问题(第108条) ，但是同时规定普通法院发展宪法解释的适当原则，以反映宪法的特征和最高地位(第11条) ，且任何人的基本权利受到侵犯，都可向法院申诉并获得救济(第46条) ，可见普通法院对于合宪性控制也发挥一定的作用，因而被归为普通混合制。有些国家的宪法借鉴欧洲共同体的成员国法院“提请”欧洲法院(解释共同体法律)制度，要求下级法院在遇到相关宪法问题时提请高等法院或最高法院予以解释。譬如阿富汗2004年宪法第121条规定，内阁和下级法院可以提请最高法院审查有关法律的合宪性。再如伯里兹1981年宪法第96条规定，如果下级法院在审判过程中遇到宪法问题，应提请最高法院予以解释。圣卢西亚1978年宪法第106条以及圣基茨和尼维斯联邦1983年宪法第97条规定，普通法院在遇到宪法问题时应提请高等法院解释。斐济1988年宪法第120条则授权高等法院对宪法问题有初审管辖权，上诉法院和最高法院则对此类问题有上诉管辖权，其它法院遇到宪法问题应该提请高等法院予以解释，并可向上诉法院提出上诉。虽然在决定是否提请过程中，普通法院必然也对法律的合宪性作出初步判断，进行实质性审查的主体似乎只有最高法院或高等法院，因而这类情况在本文仍然被归为“普通集中”审查制。有些国家的宪法规定，普通法院如果遇到宪法问题可提请高等法院或最高法院解释，而如果当事人如此要求则必须提请解释，可见普通法院在没有当事人要求的情况下对是否提请具有一定的自由裁量权(例如博茨瓦纳1966年宪法第18条第2款、图瓦卢1978年宪法第131条、赞比亚1991年宪法第28条、莱索托1993年宪法第128条) 。但是这种自由裁量一般是相当有限的，不足以构成普通法院的实质性审查。不少国家的宪法在规定下级法院提请高等法院解释“实质性”( substantial)宪法问题的同时，排除了“轻浮”( frivolous)和“骚扰”( vexatious)性质的问题。这些规定虽然要求下级法院对宪法问题的性质作出初步判断，但也不足以构成实质性审查。在少数情况下，需要判断审查机构的特殊性质以便适当归类。例如爱沙尼亚1992年宪法规定国家法院作为最高法院负责宪法监督并宣布违宪法律无效，但是同时也规定普通法院在审判中不应适用和宪法冲突的法律规范(第149、152条) 。既然这里的“国家法院”就是最高法院，该国并非欧美混合制；且既然普通法院在控制法律合宪性方面也发挥作用，而最高法院的此类作用在性质上又不十分特殊，因而它也不构成普通混合制。然而，佛得角1992年宪法规定总统在批准法律规范或条约前可提交最高法院进行“预防性监督审查”(第301条) ，总统、总理、众议院议长或1 /4众议员以及检察长可提交抽象审查(第303条) ，因而尽管也有法院不应适用违反宪法的规范或原则和法官不应适用违宪法律之规定(第225、304条) ，但是最高法院的作用完全是大陆型的集中审查，从而构成普通混合制。最后，普通混合制和欧美混合制也有可能发生重叠，例如东帝汶2002年宪法第120条授权普通法院不适用其认为违宪法律，但是第125 - 126条又单独授权最高法院决定法律和政府行为的合宪性，并决定政党与选举的合法性等宪法性问题，俨然是德国意义上的宪政法院。但是由于最高法院的职能和组成都基本上采用美国模式，本文仍然将其归为普通而非欧美混合制。一般来说，联邦制由于需要解决中央与地方的法律纠纷，因而都采取了某种形式的司法审查制度，且在普通法国家通常采用了分散或混合审查制。例如密克罗尼西亚联邦1978年宪法规定，联邦下级法院和最高法院对起因于宪法的案件共享初审管辖权；州法院如果遇到联邦宪法问题，应根据当事人请求或法院自行决定提请最高法院的上诉庭进行解释(第1条第6、8款) ，因而被归为普通分散制。值得注意的是，目前所有没有规定或实施司法审查的国家都是单一制，而规定司法审查的单一制国家一般都采用集中审查制。由于联邦制国家的司法审查一般在联邦和州两个层面进行，因而即便联邦层面的司法审查是普通集中制，各州的司法审查也使之成为普通混合制。例如巴西1988年宪法授权联邦最高法院主要负责维护宪法(第102条) ，但是州法院负责处理州宪问题(第125条) ，因而属于普通混合制。尼日利亚1999年宪法规定联邦高等法院有专属管辖权解释宪法(第251条第5款第q项) ，但是任何人认为其宪法权利受到侵害，都可以向所在州的高等法院申请救济(第46条) ，因而也属于普通混合制。一个有趣的现象是，个别联邦制国家内联邦和州的模式迥然不同。例如阿根廷在引入联邦制后，首先由越来越多的省开始实行司法审查，而各省的司法审查模式不尽相同，其中塔库曼省( Tucuman) 1990年宪法建立了宪政法院，其它省则建立了美国式的审查体制，最后联邦也建立了分散审查制度。由于只有个别省例外，阿根廷仍被归为普通分散制。(二)不同模式的地理分布总的来说，世界各国对普通法院审查和专门机构审查的制度选择大致“平分秋色”：84比74，再加上15个混合制。〔15〕在很大程度上，各国的司法制度其实未必是建立在理性审视基础上的自由选择，而多半是传统承继的结果：实行普通法院审查制度的一般是前英国殖民地国家，例如美国和加拿大等美洲国家、澳大利亚等大洋洲国家、印度、巴基斯坦以及二战后深受美国影响的日本；实行专门机构审查制度的则主要限于大陆法传统的国家，例如德国、奥地利、意大利、法国和前法属殖民地的非洲国家以及原属西班牙殖民地的美洲国家。然而，由于绝大多数国家的司法审查制度都是在20世纪才发展起来，因而司法审查模式的选择也是建立在比较、分析和借鉴的理性基础上。事实上，大多数普通法国家并没有选择美国式的分散审查制，而是借鉴了大陆国家的集中审查制。三种审查模式———普通集中、特殊法院和委员会———加起来，实行集中审查制的国家高达129个，远超过纯粹的普通分散制国家。即便在保留普通分散制的国家中，也有不少采纳了集中审查制的某些特点，从而构成混合审查制。(见表一)在地域分布上，美洲和大洋洲是普通法系的“大本营”。在美洲35个实行司法审查的国家当中， 28个国家规定或实行了普通审查制，只有7个国家采取专门法院的审查制度，而且全部都是欧美混合制。〔16〕大洋洲规定司法审查的12个国家竟然是清一色的普通法院审查制，但是坚持美国传统的普通分散制的国家却为数不多。事实上，美洲目前只有4个国家采取纯粹的普通分散制，〔17〕而采纳普通集中制的则有20个国家之多。〔18〕它们大都是北美国家，其宪法或者没有专门规定宪法基本权利的实施，或者即使规定也将审理诉愿的权力限于高等法院或最高法院，下级法院遇到此类问题一般需要提请这些法院给予宪法解释。剩下4个美洲国家采取了普通混合制，〔19〕其中墨西哥、巴西和委内瑞拉是联邦制国家。与此类似，大洋洲也只有2个国家采取了普通分散制，〔20〕另外8个国家采取了普通集中制，〔21〕剩下2个国家被归为普通混合制。〔22〕相比之下，欧洲和非洲则是大陆司法体系的天下。在欧洲41个规定司法审查的国家中， 26个国家规定了专门机构的审查制度， 6个国家规定了欧美混合制，〔23〕另外4个国家或政治实体实行普通分散制，〔24〕其中三个北欧国家的司法审查是来自司法实践而非宪法明文授权， 4个国家或政治实体属于普通集中制，〔25〕瑞士则属于普通混合制。〔26〕非洲对集中制的偏爱虽然不如欧洲那么明显，但在50个规定司法审查的国家中有28个规定了专门法院审查制， 18个国家规定了普通法院审查制，其中13个国家规定了集中审查制，〔27〕4个国家规定了普通混合制，〔28〕只有1个国家可被归为普通分散制，〔29〕最后剩下1个国家被归为欧美混合制。〔30〕在专门机构审查的大模式(全部是集中制)之下，又有特殊法院(如联邦德国)和委员会(如法国)两种小模式之分。在本文统计的74个纯粹的专门集中制国家中，以德国为代表的宪政法院模式占据了明显的主导地位。除了14个国家采取了法国第五共和开创的宪政院模式之外，其余都采用了宪政法院模式，在数量上是前者的4倍。〔31〕在欧洲，只有法国独树一帜，采取了纯粹的委员会制度，芬兰是惟一兼采委员会制度和普通审查制的欧美混合制国家，〔32〕其余25个实行专门审查制的欧洲国家都采取了宪政法院模式。〔33〕相比之下，法国模式在非洲影响更大。非洲有20个国家采取了德国宪政法院模式，〔34〕11个国家则采取了法国宪政院模式(都不含混合制) ，〔35〕而这些国家的前身多为法国殖民地，在独立与立宪过程中基本上照搬了法国的宪法制度，因而其宪法审查的特征与旨趣也和法国大同小异。〔36〕当然，这些国家的宪政院未必都能像法国那样发展为一个严格超越政治的准司法机构，但是至少从其有关成员任免的文本规定来看，它们都具有和法国宪政院同样的发展潜力，因而本文仍然将它们定性为“司法审查”机构。最后，两种审查制度在亚洲的分布显得相对均衡：在35个国家当中， 17个国家规定了专门机构审查制度，其中15个规定了宪政法院模式，〔37〕2个规定了委员会模式，〔38〕17个国家或地区规定了普通法院审查制度，其中10个为集中审查模式，〔39〕4个为分散审查制，〔40〕3个为普通混合制，〔41〕其中印度和巴基斯坦为联邦国家，最后1个国家(哈萨克斯坦)属于欧美混合制。〔42〕(三)提出审查的主体———公民还是政府？对于任何模式的司法审查制度来说，首要问题都是谁有权向宪法审查机构提出宪法审查的申请。更具体地说，申请人是否仅限于某类政府官员，还是包括普通公民？ 一般来说，在分散审查制国家，提出申请的主体是公民；当然，如果政府部门之间发生权力冲突，相关的官员也可提出申请，但由于公民人数众多，因而他们提出的宪法诉讼一般占据了司法审查的主体。最典型的例子当然是美国， 1803年“马伯里诉麦迪逊”案本身是一个由普通公民提出的行政诉讼，最后成为建立第一个司法审查制度的宪法诉讼。目前，世界上大多数普通分散制或混合制国家都允许公民提出诉讼，例如以澳大利亚为代表的大洋洲各国基本上沿袭美国模式。美洲的墨西哥( 1917年宪法第105 - 107条) 、洪都拉斯( 1982年宪法第184条) 、尼加拉瓜(1987年宪法第184条) 、圣卢西亚(1978年宪法第105条) 、委内瑞拉(1961年宪法第215条) ，以及非洲的毛里求斯( 1968年宪法第83 - 84条) 、纳米比亚(1990年宪法第79条) 、尼日利亚(1999宪法第46条)和乌干达(1995年宪法第50条)等国也都基本上照搬了美国体制。然而，对于普通集中制国家来说，司法审查权并非由具有一般司法管辖权的各级法院直接行使，而是集中于最高法院或高等法院，其司法审查主要不是直接审判个案中的宪法问题，而是应政府部门或下级法院的提请解释宪法。例如在美洲的巴西( 1988年宪法第119条) 、伯里兹(1981年宪法第94 - 104条) 、乌拉圭(1967年宪法第239条)以及大洋洲的汤加(1875年宪法第90条) ，司法审查权都仅限于最高法院，而这些国家往往不是由公民个人直接提出司法审查的请求，而是由下级法院在个案中遇到宪法问题时提请最高法院作出宪法解释。又如阿拉伯联合酋长国1971年宪法规定，只有某些政府部门可以提请联邦最高法院进行司法审查(第101条) ；阿富汗2004年宪法也规定，只有内阁和下级法院可以提请最高法院审查法律规范的合宪性(第121条) 。相比之下，采取专门机构审查制度的国家既可以允许普通公民启动司法审查，也可以将此权利仅限于政府官员。在此有必要区分法、德两种集中审查模式：德国的宪政法院模式可以同时允许公民和政府部门作为诉讼主体，但是法国的“委员会”模式一般不允许公民直接参与。迄今为止，法国仅允许总统、总理、两院议长或60名议员联名提出申请，〔43〕德国则同时允许政府部门和普通公民提出宪法诉讼。一些设立宪政法院的国家基本上照搬了德国模式，例如奥地利、意大利、危地马拉( 1985年宪法第268 - 272条) 、哥伦比亚(1991年宪法第242条) 。〔44〕但是规则总有例外，也有相当数量设立宪政法院的国家并不允许公民直接提出诉讼。例如阿塞拜疆1995年宪法第130条规定，只有总统、议会、最高法院和总检察长才有权提请宪政法院审查。卢旺达1991年宪法第90条也有类似规定，而立陶宛1992年宪法、波斯尼亚和亚美尼亚的1995年宪法都没有规定公民可以提出诉讼。摩尔多瓦1994年宪法仅授权总统、内阁、议员和议会团体、最高法院、审计法院、司法部长、总检察长和监察官提请宪政法院进行抽象审查，但是普通公民可以通过最高法院或监察官提请宪政法院审查对公民权利和个人自由的侵犯(第135 - 140条) 。