2018中国社会转型时期的宪政发展(1)

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　　关键词: 社会转型/危机/宪政/违宪审查
内容提要: 中国社会转型时期面临的危机同时也是宪政发展的机会。正是在种种危机下，近年来中国宪政有了来自基层和普通百姓的挑战，有力地推动着宪政的发展。文章分析了产生宪政动力的原因，并对宪政未来发展趋势作了分析。
一、中国社会转型及其危机  http://
　　中国经济近10多年来都以每年8％左右的速度增长，2004年中国GDP 达到136500亿元。中国的城市在日新月异地发生变化，中国公民的财产正在迅速增加，中国人由过去的“无产者”变成有产者，拥有自己的房子、企业、投资等。[1]中国大多数人的生活水平都有很大提高，发达地区的生活和消费水平已经达到“国际水平”。中国经济发展的成就是巨大的、举世瞩目的。  http://
　　然而，在经济增长的同时也出现了一些引起普遍关注的社会问题。中国的贫富差距在逐渐拉大，基尼系数已经达到0.5，[2]另外，失业问题已成为经济发展的一大隐患。[3]在某些方面，中国人的生存状况不但没有随经济发展而同步提升，反而出现相对倒退。[4]引起全社会关注的问题包括环境恶化、教育和医疗卫生系统出现停滞甚至倒退、农村社会日益增多的治安问题等。  http://
　　在现代化发展过程中，产生了一系列社会问题。大规模流动人口造成很多城市边缘群体，外来进城打工人员经常受到城市居民的歧视。青少年吸毒、卖淫、流浪乞讨等成为社会问题。广大农村地区的社会秩序趋于混乱，传统的管理机构和政府权威已经弱化，现代治理方法和秩序还没有建立。农民和权力机关的关系处于不稳定状态，政府主要靠处罚和强迫维持社会秩序。农民和基层政府的工作人员之间时常爆发剧烈冲突。  http://
　　如同中国文化中其他一些元素一样，政府腐败在高压打击下不但没有得到有效遏制，而且随时代的变化呈现出新的趋势。这一趋势体现在如下四个方面：一是腐败呈弥漫状态。腐败不仅是少数官员，而是几乎渗透到每个国家机关。如国家机关利用自己的权力和资源谋取不正当利益的行为是很普遍的，并被认为是正常的。[5]二是腐败呈勾结状态，揪出了一个贪官常常带出了一窝。如黑龙江省绥化市委书记马德案牵连出行贿受贿官员达260多人。[6]三是腐败高官化、严重化。根据中央纪委和监察部公布的统计数字，2004年，全国纪检监察机关共立案166705起，给予党纪政纪处分170850人，其中县处级干部5966人，厅局级干部431人，省部级干部16人。[7]四是腐败向司法蔓延，仅2004年就有两位省高级人民法院院长和人民检察院检察长因贪污受贿被查处。[8]官员贪污受贿情况惊人，2004年检察机关查处涉嫌贪污贿赂犯罪35031人，其中贪污贿赂、挪用公款百万元以上的案件达1275件，立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2960人，其中厅局级198人、省部级11人。[9]2005年，共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪的国家工作人员41447人，其中立案侦查涉嫌贪污、贿赂十万元以上和挪用公款百万元以上的国家工作人员8490人；立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2799人，其中厅局级196人、省部级8人；立案侦查私分、侵吞、挪用国有资产的国企人员9117人。[10]  http://
　　社会公正体系失衡。首先，政府政策不公正导致财富分配不公。如在地区经济发展政策上给予一些地方优惠，导致地区利益分化。[11]在对不同所有制经济的政策上，私营经济长期在对外贸易等领域受到不公正的待遇。地方政府为吸引投资而不顾劳工保护，容忍血汗工厂和血泪矿山的存在，使投资者获得不当高额利润。[12]政府以牺牲大量中小股民利益为代价批准不合格的公司上市圈钱。城市的现代化的过程很大程度上是政府“经营城市”的结果，很多农民和城市居民的利益遭受了巨大牺牲。[13]  http://
　　社会资源分配不公成为严重问题。这主要表现在三个方面：一是国有资产通过无序的转制和大量侵吞被严重不公正地瓜分；二是不合理的分配政策，导致社会收入分配不公。如在政府垄断的经济领域如金融、电信、航空等领域有很高的报酬，国有企业管理者可以自定年薪，最高管理者可以数百倍于工人工资；三是教育资源分配严重不公正，政府在没有保证农村义务教育的情况下，在城市却实行高标准的教育。这导致了广泛存在的教育资源分配不公现象：以牺牲农村初等和中等教育为代价，畸形发展高等教育。[14]另外，高考招生给各省分配名额不公平，造成高考录取分数的很不平等。  http://

　　司法不公问题突出。过高的诉讼费用导致案件不能公正地受理；地方保护主义导致一些跨地区的经济纠纷不能公正地处理；法官腐败枉法导致处理案件不公；由于司法不公导致涉法上访案件大量上升。[15]  http://
　　在司法不公之外，中国社会还面临着严重的社会歧视现象。部分由于市场经济体制下劳动力过剩，就业歧视大量增加。在许多城市，雇主公开声称没有达到一定高度的人不必申请。歧视现象无所不在，涉及城乡、户籍、性别、年龄、社会地位、长相等方面。  http://

　　从上可见，社会并不因经济发展和人民生活的改善更加稳定和谐，相反，由于只顾经济发展而没有充分顾及社会利益平衡和社会公正，社会矛盾和社会冲突不断加剧。旧的问题没有解决，新矛盾在不断积累，社会出现更加不稳定因素。  http://
　　上访人群近年连年攀升，2001年国家信访局受理来信214508件，2002年370219件，2003年394334件，2004年488974件。[16]2005年国家信访局受理来信48.6万件[来信来访总量为60.3万件[人]次，同上一年基本持平]。[17]上访的社会热点由过去国有企业改制工人生活没有保障，农村乱收费和教育乱收费，部分军队转业干部和教师要求解决待遇，农村执法粗暴等，发展到对司法不公和司法腐败问题，强制拆迁问题，以及农村基层民主选举和村干部腐败问题等。社会的不满情绪在增长，群体性抗议活动在不断发生，而且有越来越激烈的趋势。[18]  http://
　　与此同时，一些新的、潜在的社会问题已经变得越来越突出，如由于大学的高速扩招，大学生就业问题越来越严重。[19]其他的矛盾还包括村民为争取自治权利和保护当地资源所进行的斗争。  http://
　　更严重的问题来自传统道德和文化的失落。中国传统儒家文化在中国社会中扮演的角色自19世纪中期以来就成为争议的焦点；毛泽东时代建立共产主义的理想在开放的市场经济条件下又失去基础，不再被普遍信奉；而西方的道德观念也不被官方正统地承认，这种道德真空使得追求个人利益和金钱成为人们最重要的目的。  http://
　　中国的经济发展和繁荣，给中国带来了生机，同时也带来了社会的危机！从各国宪政发展史看，危机往往是宪政的起因。这种危机大多是社会转型时期，利益调整和分配不公造成的，反过来又成为呼唤法治和宪政的动因。这一呼声正获得越来越多的能量，既可能构成中国社会真正的危机，也可能是推动中国宪政发展的力量。  http://
　　二、公民的宪政努力  http://
　　中国市场经济改革对政治发展提出了新的诉求。随着市场经济的发展和公民财富的增加，独立人格、公民社会正在形成，多元化的利益产生多元的权利诉求，中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。  http://
　　以上就是近两年中国社会权利与法律冲突的活跃景象，它使我们强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着中国的政治体制，呼唤着人权、法治、民主，推动国家向宪政发展。这些力量主要有以下方面：  http://
　　（一）自主自发的政治参与  http://
　　1.我要当人大代表。从要我当代表，到“我要当代表”，是公民政治参与意识的一大转变。2003年，中国进行全国五级政府人大代表换届选举。3月，在深圳市区人大代表选举中，出现了公民主动站出来自荐竞选人大代表的不同凡响的事件。在深圳市不同的选区，先后有12位选民站出来竞选人大代表，最后有2位候选人当选。[20]这一选举事件对中国政治产生了强烈震动，全国的媒体、学者和民众给予了高度的关注。[21]深圳民主竞选举动立即对全国其他地方的选举产生了影响，北京、湖北等省市也产生了自荐竞选事件。在2003年底，北京市有22位选民站出来要求竞选人大代表，[22]其中3人当选。在湖北潜江市，有41位普通人其中包括12位农民站出来要求竞选人大代表。[23]以上这些竞选努力为中国的民主政治发展抹下了浓浓的一笔。  http://
　　为什么自荐竞选现象成为中国民主发展的热点和亮点？中国改革开放以来，搞竞选也不止头一次。但是，它与以前也曾出现过的学生搞民主竞选有很不同的意义。[24]过去的竞选都是在大学校园内大学生中进行，是一种学生理想主义的政治举动。而2003年的竞选主要发生在普通市民和农民中，完全是出于利益诉求的自发政治要求。正如有评论指出，“如果说当年北大选举是一种理想色彩的话，那么这次基层选举有很多实际一些的利益或要求、诉求在里面”。[25]  http://
　　中国的人大代表过去长期是靠党组织安排、有计划选举的，不允许选民主动站出来竞选人大代表。之所以会出现这种竞选人大代表的现象，从调查显示，竞选者主要是为提高政治地位而达到经济上的“维权”目的。从自荐参加这次竞选的人的身份看出，他们都是市场经济产生的具有中等收入以上的“白领”，他们是与选区有密切利益联系的人。[26]因为他们居住的小区物业管理方面存在很多问题，希望当上人大代表能帮助居民更好地反映和解决问题。小区管理这些在过去都由政府和单位解决的问题，现在变成居民自己解决。这些单个利益者需要有个载体向政府表达意见，与政府沟通协商。这个载体就是人大代表。利益的共同体希望选出自己的人大代表去表达自己的利益，为自己说话，向政府争取自己的权益。[27]  http://
　　这种公民自主、自发的政治参与的宪政意义何在？它实际上是公民对我们现行选举制度提出了改革的要求。它对现行由中共党组织安排当代表的做法发出了挑战。对这一现象有专家分析指出：深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，在激活我国现行宪法中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。[28]“深圳竞选”现象预示着随着社会主义市场经济的发展，民主政治已成为不可抗拒的潮流。  http://
　　2.代表要说话了。由于人大代表身份长期以来是中国共产党授予的一种政治荣誉，是否当代表很大程度取决于党组织安排而不是选票，使人大代表的民意成份和责任意识大大降低。所以，人大代表在人大会议上的发言和表决也就多有赞成，少有批评和反对，甚至不少哑巴代表。  http://
　　但是，近些年来这种情况有了极大的改变。通过选举程序选出的代表责任意识有所提高，他们强烈地想反映某些利益。一些由选民联合提名当选的人大代表，更有对选民负责的意识。于是，在人大会议中呈现了一股敢于反映民众意见的声音和力量。人大代表敢于说话了！  http://
　　2004年3月，全国人大会议前夕，浙江省义乌市的全国人大代表周晓光在当地媒体打出广告公开征求选民的意见，她要把选民的意见带到全国人大会议。这一行动引起了强烈反应，它使人们看到人大代表自主意识回归。周晓光现象并不是她一个人的偶然所为，而具有一定的代表性。近些年来各地方人大出现不少敢于为民请命的代表，在人大会议上，他们反应民众的各种利益和要求，在会后到处奔波维护公民权利。如前任全国人大代表姚秀荣积极为老百姓解决问题，曾受理1000多公民的申诉；北京市人大代表吴青到处以宪法维护公民权利；沈阳市人大代表冯有为和湖北潜江的人大代表姚立法敢于批评政府的问题，揭露腐败官员。又如，一位全国人大代表叫王元成，他自称自己是一名外来进城打工者的人大代表。[29]他积极为农民工代言，在北京开人代会时期间多次到北京的建筑工地上征求农民进城打工者的意见，向全国人大提出保护农民工权利的法律议案。还有一位湖南的全国人大代表王填，他自费10万元委托专家起草了一个法律草案向全国人大提出。[30]  http://
　　与此同时，有些法律专家、非政府组织和律师主动向人大代表提供立法起草服务，类似游说立法的情况开始出现。  http://
　　在一些人大代表开始履行职责的同时，一些不能履行人大代表职责的代表被迫辞职或被罢免。[31]代表不再作为政治荣誉对待，而是一个负有责任和义务的岗位。对民意代表提出要求和代表责任的回归，正是民主代议制发展的希望。  http://
　　3.公众参与：听证。听证，在1996前中国人对它完全是陌生的。1996年，《行政处罚法》第42条第一次规定，行政机关作出涉及公民财产的处罚超过一定限额时要举行听证。1997年《价格法》第23条又对政府重要商品涨价的行政行为要进行听证作了规定。但是，这些法律规定并没有得到实施，直到2001年1月18日，河北省律师乔占祥对被搁置的听证会制度提出挑战。他以铁道部2001年春运期间部分列车票价上浮行为未经过价格听证不符合法律规定，侵犯其合法权益为由，向铁道部提起行政复议申请，请求撤销铁道部春运期间部分列车票价上浮的行政行为，并审查《国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》的合法性。铁道部受理后驳回了乔律师的复议申请。虽然乔律师没有胜诉，但是，他的挑战有力地推动了听证制度在中国的实行。2002年，当铁道部又要对春节期间的火车票提价时，一场由国家计委主持的部分铁路旅客列车票价涨价方案听证会在全国公众瞩目下公开举行。中央电视台实况转播了这场听证会。谁都知道，没有去年乔律师对铁道部没有举行听证行为提出质疑，就没有这次的听证会。从此，对政府决策和执法的听证被广泛实行起来。从政府制定价格行为的听证，行政处罚行为的听证，发展到城市规划的听证。  http://
　　听证不仅是在行政领域，更重要的是在立法领域的发展。2000年全国人大制定的《立法法》规定，公众可以参与某些重要立法的听证。2000年广东省人大举行了第一次立法听证会，立即获得广泛发展。到2004年底，立法听证正在地方人大成为一项公众参与立法的普遍制度，全国有20多个省市都开展了立法听证。[32]  http://

　　无论是行政听证还是立法听证，作为公众参与国家和公共事务的重要制度，已经不可阻挡地在建立并发展起来。与过去民主只是一种空论的国家制度不同，听证把民主变成每个公民都可以直接参与自己关心的事务的具体行动。  http://
　　（二）媒体和舆论监督  http://
　　在近两年，我们看到中国的媒体和公众舆论[包括Internet舆论]在监督政府和维护公民权利方面发挥着前所未有的作用。例如：2003年孙志刚案就是媒体和法律人士合作保护公民权利的成功行动。[33]三个法学博士上书全国人大常委会要求对国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，在全国许多媒体共同推动下，国务院主动将《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除。这只是近年来众多媒体监督国家机关和维护公民权利的突出一例。  http://
　　除了上述案子外，媒体[舆论]报道产生重大影响的案子有沈阳刘涌审判案，[34]沈阳宝马车撞人案，[35]河北农民企业家孙大午非法融资案，[36]河北霸州市警察非法拘禁杀人埋尸案，[37]湖南省嘉禾县领导集体违法拆迁侵犯公民权利案，[38]等等。这些事件都是通过媒体[舆论]的介入对事件的结果产生了重大影响。还有很多腐败案件和灾害责任事故由于媒体和公众舆论的监督，才得以对政府官员和领导追究责任。[39]可见，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策。  http://
　　当然，媒体和舆论的监督作用并非都是正面的，特别是对司法案件，媒体和舆论的监督会干扰司法的公正审判。[40]但是，媒体作为一种社会力量发挥自己独立的作用，对中国来说是一个重要的进步。过去，我们从来没有发现来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府错误的法律和行为，我们首先应该充分肯定这种作用的积极意义，同时认识到有小部分媒体可能会滥用它们的权力。尽管不是所有的媒体都能恰当的行使权力，我们的社会需要有民众和舆论的声音。独立的媒体和舆论监督的出现，是推动中国宪政发展的重要力量。  http://
　　（三）用宪法维权  http://

　　1.挑战违宪审查制度。宪法在中国长期以来被当作政治纲领，很少被当作公民维护自身权利的手段。2001年齐玉苓案，唤醒了沉睡着的中国宪法。在这一案件中，最高人民法院作出了历史性的司法解释，指出以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利应当承担民事责任。[41]宪法在中国法律体系中的作用成为理论讨论和公众舆论的热点。尽管法学家对这一案件适用宪法的理论有不少质疑，[42]但它的意义在于最高人民法院第一次在司法解释中认可宪法诉讼。[43]这是实现宪法权利迈出的一大步。  http://