2018城乡按相同人口比例选举人大代表事件的宪法学思考(1)

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　　内容摘要：山东淄川城乡按相同人口比例选举人大代表事件，符合宪法中的选举权平等原则，但是违反了《选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的规定。如何正确对待实践中的“违法但合宪”问题，就成为我们宪政建设中的一个不可回避的问题。关键词： 宪法 选举法 平等权2007年10月，在山东淄博市淄川区举行的县乡两级人大的换届选举中，，采取了城乡按照相同人口比例原则对代表名额予以分配。这一事件引起了新闻界和法学界的广泛关注与争议：支持者认为此举体现了宪法中的平等原则，代表了《选举法》的修改方面；反对者则认为此举本意虽好，但却是一种违反《选举法》的违法行为，其意义有限，不值得过多提倡。笔者这里拟对淄川选举事件做一个简单的介绍，希望能够如实展现淄川选举事件中的法律问题和宪法问题，以引起对《选举法》中的“四分之一”条款的关注，从而加快我国宪政建设的进程。一、山东淄川选举事件的基本情况山东省淄博市淄川区辖14个乡镇、3个乡、 3个办事处、1个经济开发区和淄博矿业集团，共22个选举单位，截止到选举时总人口683622人。本次淄川区选举登记，18周岁以上的556592人，其中，无法行使选举权利的146人，暂停选举权利的7人，被剥夺选举权利的586人。依法登记的选民542176人，参加投票选民516151人，参选率 95.2%。全区共划分选区152个，共选举淄川区第十六届人民代表大会代表253名。按照2007年9月20日淄川区第十五届人大常委会第三十五次会议通过的川人发[2007]39号《关于区、乡（镇）两级人民代表大会换届选举工作的安排意见》对淄川区的县乡两级人大的换届选举工作做了系统的安排。淄川区人大常委会于2007年10月25日举行的区第十五届人大常委会第三十五次会议通过了川人发[2007]45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，在该决定中明确指出：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为253名，按照分配代表名额的有关规定，决定对我区人民代表大会新一届代表名额按照城乡相同比例分配到个选举单位。具体分配情况由区选举委员会依法确定。”与此同时，淄川区选举委员会于2007年 10月25日通过了川选[2007]4号文件《淄川区选举委员会关于区第十六届人大代表名额分配的通知》，该通知规定：“根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，省人大常委会确定我区第十六届人民代表大会代表名额为 253名。分配方法已经区人大常委会会议通过，确定我区按照城乡相同比例分配的原则，分配到各选举单位。望你们按照分配代表名额的有关规定，依法分配到辖区内各选区。具体分配方案务于11月1日前上报区选举委员会。”山东淄川的城乡按相同比例人口选举人大代表事件一经公布，立刻引起了媒体和法学界的强烈关注。在2007年12月29日下午在中国人民大学法学院举行的“2007年度中国十大宪法事例发布暨学术研讨会”上，“淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表事件”高票入选2007年度十大宪法事例。[1]而在山东具有主流影响的《齐鲁晚报》则把此次事件看做是全国的一次首创，认为“淄博市淄川区实行城乡按相同人口比例选举人大代表，此举在全国首开先河，对完善我国的选举制度意义深远。” [2]二、淄川选举事件是否违反了选举法中的四分之一条款？淄川区在实行城乡按相同人口比例选举人大代表的时候，经过了多重的考虑，既考虑到了党的最新政策导向，也符合淄川区的政治经济发展实际，可以看做是一次颇有意义的探索。党的十七大报告明确提出： “保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；”这就为淄川区人大的决定提供了政策上的依据。同时，淄川区经济的发展也为城乡按相同人口比例选举人大代表提供了可能性。尽管淄川区的做法具有极大的政治意义，但是，在法治语境下，任何有关制度的探索和创新都要放到合法的天平上予以衡量，只有在符合法律规定的前提下，这种制度方面的探索和创新才有法治意义上的促进作用，否则的话，在违反现有法律的前提下，对现有制度的突破可能造成更大的恶劣后果。我们在评价淄川区事件的时候，既要看到淄川区人大选举中的典范作用，也要看到这种制度创新的法律依据问题。对此，我们需要结合我国的《选举法》和《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》来为淄川区的这种行为寻找合法性依据。在我国选举法中，关于城乡人口比例选举人大代表的规定主要集中在选举法第十二条和第十三条。《选举法》第十二条规定：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”从《选举法》的规定来看，选举法第十二条第 1款规定了自治州、县、自治县的人民代表大会代表选举的城乡人口比例原则，也即是通常所说的一比四原则，意思是说农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所带的人口数。通俗的讲，就是在县乡两级人大代表选举中，四个农民的选票才能抵得上一个城镇人的选票。选举法第十二条第二款规定了四比一原则的例外情形，即如果在县级单位内，镇的人口特别多，或者不属于县级以下人民政府领导的企事业单位的职工人数较多的，这个时候，经过省级人民代表常务委员会决定，农村每一代表的所代表的人口数用城镇每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一，最少可以到一比一。粗略的从选举法第十二条来看，似乎淄川区的人大换届选举完全符合选举法第十二条第二款的规定，因此选举法第十二条第二款也规定了在特殊情况下，城乡人口选举比例可以为一比一。但是，这里需要注意的是，选举法第十二条第二款所规定的一比一选举原则有着非常严格的使用条件的：第一，在适用范围上，选举法第十二条第二款仅仅适用于“县、自治县”的人大代表选举中，其使用条件是这些“县、自治县”的镇人口较多，或者其他原因造成的职工数量较多，这个时候才能适用一比一原则。第二，在权力来源上，这种一比一的选举原则，并不能由“县、自治县”的人民代表大会常务委员会来决定，而必须是由“省、自治区、直辖市”的人民代表大会常务委员会来决定。因此，如果严格套用这两个条件的话，我们实际上可以看出，淄川区按城乡相同人口比例选举人大代表并不适用选举法第十二条第二款的规定：因为，首先，淄川区是淄博市的一个“市辖区”，而不是选举法第十二条第二款所规定的“县、自治县”，因而，在适用范围就不符合选举法第十二条第二款的规定。第二，在权力来源上，淄川区实行城乡按相同人口比例原则选举人大代表也并没有获得山东省人民代表大会常务委员会的批准决定，其文件依据仅仅是淄川区人民代表大会常务委员会的川人发[2007] 45号《淄川区人大常委会关于区人民代表大会新一届代表名额分配的决定》，而按照选举法第十二条第二款的规定，淄川区人大常委会并没有自主决定实行城乡人口一比一的权力。因此，选举法第十二条第二款规定的一比一原则，并不适用于淄川区的人大代表换届选举中，也不能以此证明淄川区人大代表换届选举的合法性。