2018自然资源国家所有权的宪法限制

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　　自然资源国家所有权的宪法限制
摘要：自然资源国家所有权缺乏公法限制的结果必然是谁控制、谁所有，消灭剥削的目的便不能实现。美国自然资源公共信托理论对代议机关和政府行使自然资源国家所有权施加了实体和程序上的限制，很好地维护了公共利益。我国《宪法》既包含了对政体、法治原则、平等原则、基本人权保障等方面的规定，也包含了对自然资源国家所有权的限制。这些限制要求国家将自然资源区分为国有公物和国有私物分别进行管理，必须分离自然资源的行政管理权和剩余所有权并交由两个独立的机构分别行使，必须将自然资源运用于对公民基本权利的保护，并应向自然资源开发利用人征收影响费，以维护代际平等。
　　关键词：自然资源；国家所有权；宪法限制；公共利益
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　　《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)不仅规定大量的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，而且规定矿藏、水资源只能属于国家所有。那么，是否因为自己家旁边的地下水和河流属于国家所有，因而自己再也没有使用地下水和从附近河流中取水的权利?长江属于国家所有，是否意味着国家可以将长江改道，或者将长江水全部截流，或者将长江的水全部调往北方，而全然不考虑长江两岸居民的生活用水、长江航道用水、水生动植物保护用水等的需要?国家是否可以授权中石油、中石化开采石油、天然气，并将其作为商品按市场价格销售，以实现利润最大化，而丝毫不顾及民生?这样的问题归结到一点，就是宪法规定的自然资源国家所有权是否要受到限制以及受到怎样的限制?由于宪法学界很少有这样的专门探讨，因此，本文结合中国宪法文本，运用比较研究与宪法解释的方法就我国自然资源国家所有权在宪法上应当受到的限制以及对应的国家义务进行探讨。
　　一、自然资源国家所有权缺乏公法限制的后果
　　我国对土地等自然资源实行公有制，所有权人抽象而非具体，边界模糊且法律地位不明确，没有对直接服务于公共利益的财产与直接服务于国库收入最大化的财产进行区分，公有产权主体长期虚置，自然资源国家所有权长期以来被当做民法上的物权，管理者如同私人财产所有者一样可以随意对自然资源行使占有、使用、收益或者处分的权利却很少受到公法约束，但是普通公民并没有直接从自然资源中获得利益的权利，其最终结果往往是在自然资源有偿使用的指导思想下，对自然资源的使用成为有钱人才能享有的特权，国家拥有的自然资源事实上变成了谁控制谁所有，而许多作为人民生活必需品的自然资源常常成了这些控制者用来剥削普通百姓的工具。其后果主要表现在以下几个方面：  http://
　　一是人们日常生活需要使用的公园、高速公路、体育锻炼场所、文化活动场所以及要收听、收看的广播电视节目等都实行明码标价，表面看人们有很多的自由，但是这种有偿使用的规则却最终导致没有钱的公民只能待在家里，并不能自由地欣赏大自然带给我们的风光。一句话，自然资源国家所有权在这里变成了神话!
　　二是普通百姓购买生活必需品的花费将越来越昂贵，有些人甚至可能花费自己一辈子的工资购买商品房、墓地等生活必需品。人们为了过上较好的生活而不得不依赖自然资源的控制者赐予甘泉和雨露，每个公民人格的自由发展和追求幸福的自由将受到严重制约。
　　三是自然资源的控制者以短视的眼光过度消耗着有限的自然资源，并将自然资源全部用于追求财政收入的最大化目的，而不考虑给生态环境带来的破坏和给子孙后代留下的祸患。例如，由于最近几年填海成本不到每亩20万元，而卖给开发商则每亩地价动辄数百万元、上千万元，因此，在暴利驱动下，广东、浙江、江苏、山东、辽宁等省的沿海城市在没有任何审批手续的情况下，违法填海造房，呈愈演愈烈之势，海岸线成了房岸线。显然，全民所有的自然资源实质上处于谁占有、谁所有的状态。
　　四是国家所有的自然资源太多，任何一个机构都没有足够的能力管理好这么多的自然资源。如果自然资源国家所有权的行使缺乏公法上的制约，所有的个人和单位都将展开对自然资源的掠夺和争夺，自然资源所承载的各种公共利益将毫无保障，《宪法》第十二条关于社会主义的公共财产神圣不可侵犯的规定就将变成社会主义的公共财产谁都可以侵犯而不需承担责任。  http://

　　可见，由代表人民行使国家权力的全国人民代表大会制定公法来规范自然资源国家所有权的行使是非常必要的。事实上，对自然资源国家所有权施加宪法限制，也是美国等国家的做法。
　　二、美国公共信托理论对自然资源国家所有权的限制
　　美国自然资源公共信托理论最基本的主张是，政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的本来公共用途，公民有权按照其本来的公共用途或目的充分使用它们；作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将这类财产用于与其本来目的不同的私人用途；政府只在为了增加全体人民的权利和利益时，才可以通过适当方式授予私人有限的使用公共信托资源的权利，但不能改变其用于公共利益的本来用途。这一理论主要来自于美国各州早期的判例。按照美国著名宪法学家和环境学家萨克斯教授的观点，可以作为这一理论概念支撑的思想有三：一是某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会。二是某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐，因而它们应当属于全体人民。三是某些资源具有其特别的公共性，从而使它们不适合用作私人用途。以水资源为例，个人不能像占有手表或电视一样拥有水资源的所有权，而只享有用益权即与他人共享的利益，而政府则有义务将水资源的使用限制在符合公共利益的范围之内，并且充分考虑到水资源本身的公共性和相互依存性。目前这一理论所涵盖的自然资源范围已经  http://