2018浅谈我国法官制度的改革与完善

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　　我国的司法体制改革进入了一个新的时期，法院队伍、审判方式、司法程序以及职业化建设等诸多方面的改革面临选择。在探索的过程中，有必要澄清一些观念，统一部分认识，奠定必要的理论基础，这对于在现有体制下，通过自身的呼吁和努力，创造较为有利的舆论环境，为司法改革的深入发展势必产生不可估量的作用。其中，关于法官制度的完善既是贯彻社会主义法治理念的必严要求，也是构建公正、高效、权威的社会主义司法制度的基本保障。
　　法官制度是国家司法制度的重要组成部分，是否有完备的法官制度是国家法治化程度的判断标准之一，其前提和基础就是法官的职业化问题。所谓法官的职业化，主要是指法官之所以为法官的资格、条件是什么，他们的选任标准和程序是什么，这些资格、条件、标准和程序是否有助于法官独立地行使国家的审判权，[①]进而推动公正、高效、权威的司法制度目标的实现。遗憾的是，我国长期以来缺少关于法官制度的基本构建，虽然1995年《法官法》的颁布施行规定了例如法官的任职条件、考核、培训、工资保险福利以及退休等内容，向着真正意义上的法官队伍职业化建设迈出了重要的一步，不过，客观分析，其不够全面、起点偏低、缺乏理论支撑、难以形成完善的体系，部分规定有欠科学性，反而形成了制度上的瓶颈。
　　一、当前我国法官制度存在的问题
　　（一）法官的任职
　　1、任职资格。法治水平相对较高的国家，对法官选拔制度无不采取十分严格的态度。英美法系国家和大陆法系国家的侧重点不尽相同，英美国家的初任法官都是资深律师，大陆法系国家的初任法官则需要经过较长时间的考试和培训。[②]我国多年来进入法院的方式是大中专院校毕业生毕业后分配进入法院担任书记员（还有少部分的军转干部），经过一定的年限或法院系统内部的考核后晋升为法官。1995年《法官法》对法官任职资格的要求，仍未大幅度提高，等同于甚至低于对国家公务员的要求；在年龄上，只要求“年满二十三岁”；在专业知识和专业素养方面，只要“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的”，都可以任命为法官。
　　而对于在《法官法》施行前不具备这一条件的审判人员，还可通过培训，以培训的方式解决审判人员的“法律知识”问题。从2002年开始，书记员晋升为初任法官必须通过国家统一司法考试，总算是有了一个统一的门槛。[③]可是把住了法官的准入关，但如果没有进入法院大门即使是通过了司法考试，也不可能进入法官的行列，所以实际上能否进入法院工作成为能否当上法官的最重要条件。一方面是各大学不遗余力地培养着大量法科毕业生，一方面行政性的人事编制和录用程序很少量的吸收人力资源[④]，晋升法官的选择余地局限在法院内部。2002年，最高法院提出法官职业化建设的总体规划，将全国法院系统工作人员分为法官、法官助理、书记官、司法行政以及司法警察五大序列，面向社会从符合条件的人员中选拔法官。此项改革设想无疑会极大地推动我国法官制度的建设步伐，但在具体实施过程中还存在许多的障碍。比如，法院现有冗员的安置问题，录用法官的身份问题，与律师等行业待遇差距无法吸纳优秀人才的问题，几大序列之间的流动问题，等等。
　　2、法官编制。根据最高人民法院近期公布的数字，我国法院系统现有正式在编人员约31万，其中具有审判职称的法官21万左右，而真正从事着审判工作的仅有15万左右。简单的讨论我国的法官人数在总人口中所占的比例与其他国家的横向比较没有太多的实际意义。各国的司法制度和法律传统不尽相同，美国有发达的审前程序和ADR纠纷解决机制；德国的法院体系层次细密、机构庞杂；日本社会历来有厌诉传统故而案件的数量有限。单纯从数量上看，八千分之一的人口比例与每个法官人均每年30、40个案子相比效率偏低，但是这并没有考虑到地区差异，东西部不平衡的因素。在经济较发达地区和中心城市，法官每年审判的案件数量几倍于西部地区的法官，甚至有的法官最多需要承办七、八百件，如此算来法官的人数就远远不够了。具有法官职称却不从事审判工作或者根本不能从事审判工作的人员在法院队伍中占了大量的比例是审判资源的极大浪费，如何理顺这一问题，使法官真正成为“法官”是必须解决的课题。虽然法官任职的条件失之于宽松，但法官员额的增加并不能由法院自主决定，[⑤]法院录用一名法官和录用一名后勤人员从国家定编的角度讲性质都是一样的。按照目前组织人事制度，法院改革可以确定法官员额，可以将不从事审判的法官职称免除，但不可能扩大法院的编制，不可能让这些失去法官职称的人员“下岗”，这是司法权行政化一个基本表现。
　　3、法官等级
　　我国于1998年评定了法官等级，从首席大法官到初级法官共分为四等十二级，如此的划分与其说是法官等级的确立，还不如说是行政级别的改头换面，行政化和官僚化问题并没有实质的改变。从设立的目的上讲，法官的等级是法官个人身份与地位的象征，也是能力的证明标志，等级越高的法官应当越博学多才，判断是非的能力也应该越强，任法官职务时间的长短对于培养法官的能力帮助在通常的数学统计上是成正比的。但目前的评定办法并不是主要以任法官职务的时间长短和业务能力为依据，评定标准的基础是行政职级的年限与现任的行政职务。同一级法院法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的，而且每一个职位均有与之相对应的行政级别。法官职业不同于行政机关或军队，是一种反等级的职业，这种细密、繁琐的等级制度并不利于法官的独立品格。在法院内部对待考核、评定、晋升、工资奖金核发等等更习惯称呼某某人是处级审判员、科级审判员，难道一个正局级审判员比一个副科级审判员在判决书的署名上效力更高吗？贺卫方教授曾尖锐的指出“目前推行的这一套法官等级制度在追求与行政官之间区别的背后，显示出制度设计者既想表现行业特殊性，却又难以超越行政管理的惯常思路的尴尬情形”[⑥]是有一定道理的，至少在现阶段法官等级制度的设置形式上的象征意义要远远大于实质上的意义。客观的说，我们的法官等级制度空有法官等级划分的形式，而缺少象英美法系国家法官的精英型选拔和平等性待遇，也缺乏象大陆法系国家高淘汰率培养和严格职业技能训练的内容精髓。
　　（二）法官的待遇
　　我国法官总体待遇普遍很低，这是理论界、实务界早就在大声疾呼的现实存在，其引发的弊端也被无数次的反复论证，应该说已不是什么新鲜的话题，不得不提是因为这是建设我国法官制度重要的物质基础。
　　1、薪金制度。《世界司法独立宣言》明确指出：“法官的薪金应当得到充分的保障，以与他的地位、尊严、职务、责任相适应。”世界各国法官的待遇体系主要有两种形式，一种是直接以法官自己的等级为主要的参照标准，如德国法官采取独立的和公务员不同的系列法官工资表，工资额相当于公务员的两倍。另一种采用先确定法官职务再和行政公务员相对应的形式，如英国高等法院法官的年薪最低为32，000英镑，大法官的年薪与首相一样；美国联邦法院系统最高法院首席大法官的年薪超过62，500美元，与副总统相当；巡回上诉法院法官的年薪约为42，500美元；初审法院法官的年薪约为40，000美元；州法官的收入仅略低于联邦法官。[⑦]不管采取什么形式，其中最基本的共同点就是都能够保障法官在各国当地的社会经济条件下过上稳定而体面的生活。当然，我国的经济发展水平的相对落后，造成的不仅仅是法官薪金水平的普遍低下，全体公务员的总体收入水平也很低，这不是仅靠司法体制改革就能够解决的问题，需要对国家的人事制度、分配制度、税收体制等方面进行全方位、深层次的综合性体制改革。但是，在前些年社会上热烈讨论的“高薪养廉”到逐渐已经成为了较普遍共识的今天，这个发展的方向应该是毋庸置疑的。单就我国法官的薪金来讲，与行政级别挂钩导致总体水平很低，与法官的职业地位极不相称。而且，我国实行法院财政与地方财政一体化，法官的物质待遇完全是当地经济发展水平的反映，还造成了法官薪金的区域差异。
　　有资料显示，我国东西部地区经济发展水平的差距有加剧的趋势，优秀法律人才，特别是通过国家司法考试的公、检、法等机关的公务员辞职的比例在不断升高，很多从西部流向东部，更加剧了法官素质的区域不平衡。另外，法官队伍内部的薪金体系也不够合理，在绝对标准偏低的情况下差距较大。以北京为例，在2004年7月全市公务员工资制度改革之前，法院审判人员（包括书记员）的收入除固定的工资以外，与办案数量和质量挂钩的奖金是一项比较重要的来源，并且在案件数量多的法院，这部分奖金要远超过工资。但在改革以后，所有的公务员工资完全与行政级别挂钩，取消了结案奖金等激励机制，造成低行政级别的法官收入大幅度下降。应该说，法院审判工作的特点并不同于一般的行政单位，基于法官的独立性特质，法官相互之间都是平等的，其工作价值都是相同的，分明的等级容易导致下级法官过分迁就上级意见，丧失级别独立，薪金的过大差距对于保持队伍稳定和独立行使审判权并不有利。
　　2、非薪金待遇。法官收入的唯一来源应该只能是他的薪金，除了国家提供的工资，只有配套提供完善的其他物质待遇才能够保证法官过上稳定而体面的生活。世界各国几乎都毫无例外的在医疗、住房、社会保险、交通等方面给予法官高于一般公务员的待遇，特别是法官的退休待遇始终成为约束法官在职期间行为的重大利益目标。很难想象，当一名法官还要为分上一套两室一厅的住房或者为了报销几百块钱的药费东奔西忙的时候，他怎么可能全身心的投入到审判工作之中，怎么可能要求他为了司法公正而独善其身。法律学科不同于一般的社会学科，早在17世纪英国的柯克大法官就说过：“法律是一门艺术，一个人只有经过长期的学习和实践，才能获得对它的认知。”不能否认，法官的法律素养、社会经验和权威性是随着年龄的增长而增长的。德国法官法规定，联邦最高法院法官退休年龄是68岁，其他法官是65岁；在日本，高等法院、地方法院和家庭法院的法官可以工作到65岁，而最高法院和简易法院的法官退休年龄是70岁；英美法系国家更是实行法官终身制。随着医学的昌明，一名耳顺之年的法官，其身体基本都依然健朗，而且很可能是其知识水平、社会经验、审判技巧最成熟的阶段，威德声望也达到了自身从未企及的高度。好容易培养出的优秀法官，可这时却不得不面临退休，职业生涯不得不戛然而止，实在是法律人才、法律资源的极大浪费。
　　（三）法官的约束
　　现代法治国家在某种意义上说就是建立在对法官的权威和公正的信赖的基础之上的，离开了对法官的信赖，对司法制度的信赖也就不复存在了。法官首先是人，“人是其自利的理性最大化者”，[⑧]一旦自利的性格与公共权力相结合，其产生的危害是可想而知的。所以，必须要对法官进行约束，必须有相应的制度保证约束的顺利实施，这是法官制度的重要组成部分。我们一般讲对法官的监督，笔者认为这只是法官约束的部分含义，是对约束的狭义理解。约束不仅仅是监督，更是制约、是管理、是激励，是评价，是制度性的、动态的、有具体可操作性的实践过程。