2018我国地方法院执行机构设置刍议

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　　司法救济作为公力救济的一种手段，因其具有权威性与终局性的特点而成为最重要的手段。强制执行是司法救济的最后一道屏障，是当事人权利最终实现的强有力保证，事关司法的威严，事关法律秩序的维护。但是，我国自1991年4月民事诉讼法颁布实施以来，与之相伴的就是执行问题一直难以得到有效解决，出现了所谓“空调白判”、“法律白条”等等之说。在造成社会关注焦点的“执行难”和“执行乱”现象的诸多原因中，执行制度尤其是执行机构设置的不科学就是一个重要的体制原因。本文拟就如何在地方设置一个适应社会发展要求的执行机构，略存陈陋见。
　　一、执行机构应设在法院
　　由于对执行权属性的争议和现行司法体制的种种弊端，学者们对执行机构的归属也意见不一。
　　有学者认为，应将执行权中的实施权分离出来，由法院外的部门（行政机关）负责，办理者是执行员，而法院仅负责执行权中的裁判事项，办理者是执行法官，两部门各司其职，相互配合。①
　　也有学者认为，从现有的情况看，法院设立执行庭仍然是必要的。理由是：第一、有利于减少裁判和执行之间的矛盾，一旦在执行过程中遇到纠纷，则执行庭可以与裁判庭及时协调解决，如果由行政部门负责，容易扯皮，执行难问题更难解决。第二、有利于减少当事人的费用支出，如果交由行政部门，则当事人要另行交纳过高的费用是顺理成章。第三、在许多情况下，裁判和执行也是很难完全分开的。如执行过程中的执行异议、执行担保，如果将执行部门放在行政部门，难免出现行政部门自己作出裁判，这与行政部门的职责也不相符，也不一定十分高效。②
　　笔者认为，结合国情，执行机构设在法院更具有可行性。国为，第一、我国社会发展水平不高并且很不平衡，市场经济体制的健全还有很长一段路，债权、物权的流转和变动极不规范，执行过程中需要裁决的事项必然非常多，由法院行使裁判权具有权威性、合理性。第二、设立在法院可以建立“对外统一、对内分离”的执行体制，既有利于裁判与执行的分离，减少行政干预，又可以保证裁判与执行的天然联系，协调二者关系。而如果由行政机构行使，不中避免地产生行政行为改变和否定司法裁判行为的问题。第三、地方政府干涉执行的传统很长时期内难于摒弃，如果将执行权交由行政机构行使，执必易为这种干涉大开方便之门。第四，强制执行体制改革是系统工程，不可孤立地进行。如果将执行事务交由行政部门，就涉及一大批行政制度和法律制度的修改。第五，由法院行使执行权也是国外很多强制执行制度比较成熟的国家的做法。
　　在实践中，最高人民法院的改革政策也很有参考的必要。人民法院第一个五年改革纲要中明确了最高人民法院的总体思路是，在保留法院执行权的同时，对执行体制进行改革，使审判权与执行权在法院内部实行彻底地分离。执行体制改革的具体内容是，将执行机构分为执行裁判庭和执行工作部。执行裁判庭由执行法官组成，处理执行工作中有关裁判的事项，如案外人提出的执行异议等；执行工作部由执行员组成，行使强制执行权的行政实施权。③
　　前文已述权力集中的弊端，但我们不能因噎废食，我们可以在执行机构的具体设置中构建权力制衡机制。这部分将在下文有所论述。
　　从执行裁判权角度考虑，执行机构中的裁判部门的上下级之间应是审判监督关系，各级法院的执行法官依本院审判级别行使裁判权。执行法官的任免需省级执行机构同意，以减少地方用任免权来影响法官公正行使权力。高级法院的执行法官的任免需最高人民法院的同意。从执行实施权角度考虑，从省级实行垂直管理，包括人、财、物的任免与配备，彻底摆脱地方影响因素。执行实施实行上下级垂直领导，与法院其他部门没有领导与被领导的关系，实施部门有权在法定权限内行使执行权并不被干涉，包括执行法官，执行实施人员的任免及财物配备均脱离地方，如此才能在现实意义上保证地方党政机关的干预。各地法院的执行改革证明，实行省级垂直管理是可行的。④另外，我国的工商、税务、技术监督等行政机构的省级垂直管理制度已施行多年，效果很好，这种制度在人、财、物方面的管理上是现成而可行的经验，完全可以移植进来使用。
　　二、执行机构权力的行使——分权与制衡
　　（一）执行法官行使执行裁决权。强制执行离不开裁判，从执行程序的开始启动、执行争议的解决、重大事项的决定到执行程序的中止、终结、执行回转等，都需要执行法官消极、中立、公正地运用裁判权。这是目前世界上大都数国家的做法。裁判权一般情况下由一名法官行使，复杂的情况可由多名法官组成合议庭来行使，这方面，现行的诉讼规则已比较详备，勿需多述。下面就我国现行法律规定的空白与不足之处，主要是执行过程中需要裁判的事项论述一下执行裁判权的行使。
　　1、启动执行程序的裁决权。债权人依执行依据向法院提出执行申请后，由法院执行法官在审查是否符合规定，作出是否对债务人进行执行的决定。当然，依我国国情，刑事财产刑的执行与其他由法院作出的处罚决定需要强制执行 的情况，虽不需要申请，但仍应有一个审查程序。形式审查包括两方面：第一、执行依据是否生效，是否在申请执行时效内、是否具有可执行内容。这也是世界各国的通行做法。第二、符合执行条件的，裁定执行；不然，则反之。现行体制中，执行立案后，要向被执行人发出扩行通知书，限期履行并告之逾期不履行的后果。
　　这一规定常为执行人员所诟病，称“执行通知书”为“逃债通知书”。最高人民
　　法院的民事强制执行法草案（第二稿）中也继承了这项制度。笔者认为，这项制度大可不必。因为：一方面，执行依据已经生效，具有了确定性和强制性，债务应当知道应该履行，没有必要再发一次履行通知，此为多此一举，也不利于执行效率的提高；另一方面，通知书的发出，反而提供了法院可能要强制执行的信息，依我国很长一段时期内民众的素质，债务人逃避执行的情况仍不会不普遍，这反而加大了执行力度，为占用执行资源、降低执行效率埋下隐患。
　　2、执行争议的裁决权。执行过程中难免要出现争议，如被执行的财产是否应免受执行、执行程序和措施是否合法、案外人对执行标的是否享有权利及享有哪些权利、执行和解及执行担保的准许、被执行主体的追加与变更等等。这些争议对当事人的权利影响极大，必然需要法官的裁决。
　　（二）执行官与司法警察行使执行实施权。执行实施权性质上是行政权，因而也具有主动性、确定性、强制性等特性，这就要求执行实施工作实行行政管理制度，以保证执行的效率。执行实施权的行使贯穿执行的全过程，根本上，执行的完成要依赖执行实施权的运用，如对被执行人财产的调查、查封、扣押、财产分配、收入的提取、一些行为的禁止，以及惩戒措施的具体实施等。在执行的具体实施上，国外制度各不相同，笔者认为，在此问题上我们要结合我国的国情由司法警察与执行官来行使。