2018客觀評量檢察官的工作量與工作品質

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　　【内容提要】對檢察官的工作做客觀評量，涉及刑事訴訟法、實務的調查統計分析、犯罪學、管理科學、以及經濟學等許多複雜的範疇。本文試圖以刑事訴訟法為本，佐以實務的調查統計分析與實證研究資料，根據犯罪學、管理科學、經濟學等現有的可靠理論進行分析研究；主要針對檢察官執行刑事訴訟法第二五二條第八款、第一０款的不起訴處分，與一般的偵查作為進行討論。欲證實既有的法務行政與檢察體系，在執行不起訴處分與偵查作為時的弊端，進而分析、瞭解並謀求解決之道。希冀藉由對檢察官的工作做客觀評量，能有幸促使司法朝更正確的方向進一步改革，以期不負社會對司法正義之期盼。
　　【关键词】起訴率 卡方檢定 賽局理論 公共選擇學派 起訴狀一本主義
壹、前言
　　對檢察官的工作做客觀評量，與一般的科學分析一樣，主要可分成兩部分來看：第一個部分是定性分析，也就是評量辦案品質的優劣；第二部分是定量分析，也就是評量辦案的數量多寡。
　　關於第一部份的評量較為困難、爭議較多，一般而言有民間司改團體的問卷調查、律師團體的評分、民意調查等方式可資參考；但並無一定的客觀標準可以評量。其實，熟悉檢察官辦案方式的人都知道，要客觀評量辦案品質的優劣確實相當困難，所以目前為止只能就結案的數量與效率來要求檢察官，以致於許多檢察官有機可乘、因循苟且。
　　然而，就刑事訴訟法的相關規定來看，要非無客觀評量辦案品質優劣之可能；因為，案件宣告刑的高低就是一種辦案品質的客觀指標。就統計的平均結果而言，於同樣的時間內偵辦重大刑案的檢察官，其所耗費之心力與智慧，當然大於（或優於）一般偵辦非重大刑案的檢察官。其次，勝訴率（或定罪率）高的檢察官，其所耗費之心力與智慧，當然大於（或優於）勝訴率（或定罪率）低的檢察官；起訴率高的檢察官，其所耗費之心力與智慧，當然大於（或優於）起訴率低的檢察官。因此，歸納可得一辦案品質的排比指標：重罪定刑＞輕罪定刑＞認罪協商（PleaBargaining）或緩起訴＞不起訴＞行政簽結。當然，這種辦案品質的簡單排比，亦難免遭人詬病其有瞎子摸象之弊，且將驅使檢察官成為「欲嫁之罪、何患無詞」的酷吏；與刑事訴訟法第二條第一項規定的檢察官之客觀性義務有違。
　　不過，就統計的平均結果而言，這種辦案品質的簡單排比，應該會符合大數法則；亦即，當案件數量或檢察官的人數大於一定的「統計樣本數」時，這種辦案品質的簡單排比即具有客觀性的效力；故較適宜用於評量「規模相當」之不同地檢署間的優劣，而較不適宜當成評量同一地檢署內之不同檢察官的唯一標準；但於評量同一地檢署內之不同檢察官的工作績效時，亦有相當的信度（Reliability）與效度（Validity）可資參考。
貳、從偵辦犯罪之成效的統計結果推敲刑事偵查的實況
　　從實證的觀點來看，依據法務部公布的統計資料交叉分析後顯示，二００二年檢察官所承辦的案件以非重罪之案件居多（新受理偵查案件共二八八六四九件），例如聲請簡易處刑案件、緩起訴處分案件，二者即占所有案件約20.6%之比例（偵查終結案件總數為三八二三六三件），若再加上大多為非重罪案件之「行政簽結」與不起訴處分，則所有非重罪案件（包含行政簽結、一般不起訴、職權不起訴、緩起訴、簡易處刑等五類）所占的比例大約為79.29%。其中，「行政簽結」占所有案件比例約20.2%，不起訴處分占38.49%，緩起訴處分占1.3%，通常起訴案件占20.7%，聲請簡易處刑案件占19.3%；起訴率（包含緩起訴、通常起訴、聲請簡易處刑三類）占41.3%，而聲請再議案件占3.82%。也就是說，即使就隨機抽樣單一個別的檢察官來看，其偵辦的案件仍以非重罪的刑案居多（占約79%）；這個數據所隱含的主要意義可能是：
　　第一、非重罪的刑案占據檢察官的工作時間太多，可能影響檢察官偵辦重大刑案的效率。若是如此，為了貫徹司法正義，有必要重新調整司法人力資源的建制或分配。
　　第二、台灣的民風純樸，重大刑案的發生率原本就低，檢察官的工作本來就是以偵辦非重罪的刑案為主。若是如此，檢察官應該可以慶幸工作單純，而樂在工作。
　　第三、立法不當，以致人民動輒誤觸法網，使檢察官疲於奔命。若是如此，也只有適當調整釋法、用法、適法的標準，或從修法下手；畢竟，法律是國民意志的展現，更是國家長治久安的根基，不容司法人員恣意枉法。
　　而檢察官處理案件的方式，以行政簽結與不起訴處分二者合起來的比例最高，約為所有案件的58.69%；而這個數字的93%，約為54.58%正是檢察官最可能吃案的比例。此乃因為相關政府機關（主要為警察機關）移送給檢察官偵辦的案件，約占所有案件的93%；而政府機關（主要為警察機關）會移送的案件，必定是犯罪嫌疑較大的案件。
　　以美國為例，並非所有的案件都會通報警方，依據美國犯罪調查報告顯示，大約只有不到一半的犯罪案件會進行通報。對於是否對嫌犯提起控訴，須先交由高階警官審查；若認為該嫌犯不必被提起控訴，則可逕行釋放。台灣也有類似的篩選機制，也一樣有將近一半不會通報警方的犯罪黑數，更有美國可能少見的「吃案黑數」；警察機關「吃案」的事件多次經媒體披露，早已為眾所周知之事實，無庸舉證（按：刑事訴訟法第一五七條可資參照）。甚至，一些不甘心被警方吃案或不相信警方會辦案的民眾，只好自力救濟獨立破案，堪稱另一項台灣奇蹟。故扣除「吃案黑數」後的案件，警察機關會決定移送地檢署的案件，必定是精挑細選之犯罪嫌疑大的案件；否則，焉有吃掉犯罪嫌疑大的案件，移送犯罪嫌疑小的案件，讓檢察官退回重新偵查之理？！
　　因此，占所有案件7%的自動檢舉與一般民眾的告訴、告發案件，平均來看其中可能有五成四被檢察官吃案吃掉了。如果大膽假設檢察官吃案，主要是針對自動檢舉與一般民眾的告訴、告發案件，則亦有占全部案件48.07%之機關移送的案件（占所有機關移送案件的51.69%），被檢察官吃案吃掉了。
　　不過，刑事法學者吳巡龍根據二００一年法務部的統計數據，認為在實務上多數檢察官不願濫用職權不起訴；以二００一年為例，職權不起訴的比例只占檢察官偵結案件總數的2.3%；這個結果與本文前一段的統計分析－即根據林鈺雄對二００二年官方公佈之統計數據分析結果－顯然有許多明顯差異。其原因在於所謂不起訴處分其實包含一般不起訴與職權不起訴，而在二００二年時一般不起訴占偵結案件總數的35.29%，職權不起訴的比例只占3.2%；此結果即與吳巡龍根據二００一年法務部的統計數據無矛盾或扞格不入之處。顯見吳巡龍先生所謂「多數檢察官不願濫用職權不起訴」云云，乃忽略一般不起訴處分統計結果的片面之詞，不若林鈺雄先生之客觀見解：「他案簽結若是不當運用，反而成為規避不起訴處分之監督的捷徑。」
　　以台灣公務員貪污犯罪的實證研究為例，「貪污犯罪的定罪率比一般刑事犯罪案件為低，犯罪黑數極高，…由法務部調查局統計有關八十九年度該局辦理肅貪案件中，其中涉及公共工程或鉅額採購之貪污案件比例，於總計案件三六九件中達九二件，約佔所有二三種貪污案件類型中的四分之一，其貪污或圖利金額總計也達八十三億之多。惟因貪污犯罪黑數極高，於刑事偵辦蒐證上異常困難，其常有涉及公共工程之貪污案件，包括收受廠商回扣、賄賂、以圖利廠商或偷工減料等問題，使得公共工程的品質實足堪慮，可知貪污犯罪的嚴重程度。然而此類犯罪所造成的損害程度，實際上必不僅如此，故可知貪污犯罪的嚴重程度。」事實上，所謂的「犯罪黑數」極高，其原因當然不只所謂的「刑事偵辦蒐證上異常困難」一端，檢察官便宜行事或為了定期結案而「製造業績」，或礙於「刑事偵辦蒐證上異常困難」之故，有意無意地技巧性或公然吃案，亦非超乎合理懷疑之事。
　　「檢警執法人員犯貪污犯罪共有二八人，幾乎佔總樣本數四分之一之多（25%），實不得不令人憂心。其中於這二八個貪污犯罪受訪者中，即有十一例貪污犯罪類型為『違背職務收受賄賂罪』，約佔39.9％、『不違背職務收受賄賂罪』及『竊取或侵佔公有財物罪』各約佔10％，可知違背職務收受賄賂的機率亦高於其他類型的貪污犯罪，可謂貪污犯罪中較特殊之犯罪類型。…有關貪污犯罪之控制因素分析，本文（按：即「公務員貪污犯罪影響因素之初探性研究」）分別由自我控制、恥感程度、法律威嚇三者，與貪污犯罪行為程度進行百分比列聯表交叉分析，及卡方檢定統計分析。依據前述理論的看法，本研究假設貪污犯罪與自我控制，個人恥感程度及受法律威嚇程度的高低具有相關性，貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，自我控制程度較低，個人恥感程度較低且受法律威嚇的程度較低。」可見檢警執法人員犯貪污犯罪相當嚴重，因此造成「刑事偵辦蒐證上異常困難」，使得所謂的「犯罪黑數」極高，最後導致「貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，個人恥感程度較低且受法律威嚇的程度較低。」亦即貪污犯罪公務員相較於一般公務員而言，比較敢「有恃無恐」。
　　上開所述證諸統計檢定的結果：「受法律威嚇程度的分佈狀況來看，在高威嚇組別中，一般公務員的比例為28％，較犯罪公務員所占比例6％約超過四倍，在低自我控制組別中，則以犯罪公務員的比例為多，經卡方檢定結果X2=45.13（顯著水準P.01），顯示受法律威嚇程度的高低，與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。」可謂無庸置疑。
　　表一、一般公務員與犯罪公務員受法律威嚇程度的高低之統計結果
　　一般公務員 犯罪公務員 小計（機率）
　　高威嚇程度之實際人數（理論人數） 40（24） 8（24） 48（0.1627）
　　中威嚇程度之實際人數（理論人數） 43（32） 21（32） 64（0.2169）
　　低威嚇程度之實際人數（理論人數） 64（91） 119（92） 183（0.6203）
　　小計 147 148 295
　　若取α（或P，顯著水準）＝0.01，df（自由度）＝2，則χ2 （Chi-SquareTest，統計學上稱為「卡方檢定」）分配表的對應數值＝9.2103。
　　但依據表一，χ2 ＝（40-24）2 ÷24＋（43-32）2 ÷32＋（64-91）2 ÷91＋（8-24）2 ÷24＋（21-32）2 ÷32＋（119-92）2 ÷92＝43.58＞9.2103
　　，可見一般公務員與犯罪公務員受法律威嚇程度的高低，有顯著之不同，一般公務員受法律威嚇的程度較高。
　　再交叉比較分析表一之數據中，有關台灣公務員貪污犯罪的實證研究報告－「公務員貪污犯罪影響因素之初探性研究」，一般公務員感受法律威嚇的程度在中等以上者，占其群體總數之56.46%，而犯罪公務員僅占其群體總數之19.59%；反面來看，全體犯罪公務員中高達80.4%，認為法律的威嚇程度低，顯見犯罪公務員比較目無法紀。其次，「以自我控制程度的分佈狀況來看，在低自我控制組別中，一般公務員的比例為30％，較犯罪公務員所展比例13％約超過二倍；在高自我控制組別中，則以犯罪公務員的比例為多，無法驗證研究假設認為貪污犯罪人的自我控制力較低。」這個統計結果雖然顯示「無法驗證研究假設認為貪污犯罪人的自我控制力較低」，但是進一步分析統計數據，可知犯罪公務員的自我控制程度在中等以上者，占其群體總數之87%，而一般公務員僅占其群體總數之70%；相較之下，犯罪公務員比起一般公務員，較有自信其自我控制程度較高。如此結果與性別、年齡、教育程度、職位高低、服務年資的「卡方檢定」結果做比較，顯示：
　　（1）以性別分佈來看，貪污犯罪以男性佔了將近九成比例，經卡方檢定結果χ2 =66.5，性別與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。
　　（2）以年齡分佈來看，犯罪樣本年齡層最多為四一歲至五０歲，約佔40％，其次為五一歲以上約佔37％，總計佔了七成以上，故貪污犯罪之年齡層較為偏高。經卡方檢定結果χ2 =69.4，年齡與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。
　　（3）就犯罪公務員之職位高低而言，以委任官等公務員居多計四五人約佔40％，其次為薦任官等公務員計三五人佔30％，約聘僱人員之貪污犯罪比例排行則屬第三，計二七人佔24％；另有人為民意代表身份，佔貪污犯罪樣本之6％。一般公務員之職務官等分佈則為薦任以上佔42％，委任官等佔25％，其餘33％為約聘僱人員。經卡方檢定結果χ2 =17.46，顯示職位高低與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。
　　（4）就受訪者的服務年資而言，貪污公務員以一六年以上為最多約佔35％，一般公務員則集中於一０年以下，經卡方檢定結果χ2 =16.6，顯示服務年資與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性。
　　上述四種卡方檢定的顯著性，表面上似無關聯；其實，若以人力資源研究的統計分析結果來配合解讀，即可得知：男性較少因為家庭照顧或（妻子）懷孕而離開職場，其服務年資很少中斷而縮短；而服務年資夠長是能爬到高職位的重要因素。既然服務年資夠長，年齡自然不低；故目前職場上職位高者多為中老年男性；總結來說，上述四種卡方檢定的顯著性，其主要意義都是「顯示職位高低與貪污犯罪與否之相關性具有統計上顯著性」。亦即，表示犯罪公務員相較於一般公務員，通常有較高或較重要之職位，或者掌握較重要的行政資源，比較不易受制於他人而「失去自我控制」，故以公務員的自我主觀意識為據的調查統計，有「無法驗證研究假設認為貪污犯罪人的自我控制力較低」這樣的結果。
　　再與「貪污犯罪原因分析」交叉比較，即可合理解釋認為犯罪原因為「自己疏忽或大意」，佔40.7％；認為犯罪原因為「過於相信朋友或被同僚所陷害」，佔26.9％；選擇「因自己貪念而受物慾或金錢誘惑」，佔18.6％；其餘犯罪原因順序分別為：經濟壓力影響、不熟諳法令規章、受人情請託所致、利用職務上機會的陋規、個人不良嗜好影響、政治因素或政策不當、家庭遭遇變故、受機關之舊習影響、長官壓力所迫、升遷困難心感不平等十四種。以上犯罪原因（或心態）除了選擇「因自己貪念而受物慾或金錢誘惑」，佔18.6％，以及經濟壓力影響、政治因素或政策不當、家庭遭遇變故、受機關之舊習影響、長官壓力所迫…等以外，其餘的犯罪原因都有相同的本質－就是「將原因歸責於他人或體制」，只是乍看之下都不相同；關於此點，本文看法與「公務員貪污犯罪影響因素之初探性研究」略有不同。
　　依據貪污罪之三種主要類型的構成要件來看；例如刑法第一二一條的「普通賄賂罪」，通說認為被告必須認識不法利益與其職務之對價關係，並進而決意要求、期約、或收受該不法利益，本罪之主觀構成要件的故意方成立。再如刑法第一二二條的「加重賄賂罪」、第一二三條的「準賄賂罪」，均有類似的故意之主觀構成要件規定。刑法第一三一條的「公務員圖利罪」，在最近一次的修法後，更明定被告必須主觀上「明知」，方有被起訴之可能。其他如貪污治罪條例第四條、第五條、第六條等規定，亦均必須在被告有不法意識之可能時，國家刑罰權才有適用之餘地。否則，被告若欠缺不法意識，即屬於法律錯誤；而不可避免的法律錯誤，可以阻卻故意與罪責。而且，實務上我國每將違法性認識（即不法意識），與犯罪構成事實認識予以結合，使欠缺違法性認識者阻卻故意而影響犯罪之成立。因此，犯貪污罪之公務員若非有故意不法的認識與行為，即無犯法甚且被定罪之可能，焉能成為所謂之「犯貪污罪公務員」？
　　「根據一份台灣地區司法貪瀆案件之統計分析，過去十年法務及司法單位偵審案件從量化資料中顯示貪污案件特性：起訴率、科刑比率偏低，而上訴率、被撤銷及發回更審比率則偏高。...經統計高達百分之六十二，等於三分之二的貪瀆案不成立。」顯見公務員犯貪污罪被判決確定，有極高的比例可說是罪有應得。因此所謂「認為犯罪原因為『自己疏忽或大意』」，並非當事人歸責於自己的「過失」，而是歸責於自己「太大意以致被抓到」；如此心態亦為個人恥感程度較低的表現，與「將原因歸責於他人或體制」其實如出一轍。
　　總括來說，「將原因歸責於他人或體制」的比例高達81%左右，除了顯示犯貪污罪公務員個人恥感的程度較低以外，其中認為犯罪原因為「自己疏忽或大意」，佔40.7％；認為犯罪原因為「過於相信朋友或被同僚所陷害」，佔26.9％，還有不熟諳法令規章、受人情請託所致、利用職務上機會的陋規…等原因的比例共高達67.6%，本質都是受法律威嚇程度較低之目無法紀的表現。
　　可見貪污犯罪公務員相較於一般公務員，之所以個人恥感程度較低且受法律威嚇的程度較低，主要原因乃比較敢「有恃無恐」；除此之外，應無其他更有說服力之可能；「足以相互印證公部門輕忽防貪作為，與公僕守法廉潔自愛仍然有待加強訓練。」
　　然而，貪污犯罪公務員為何比較敢「有恃無恐」？主要原因即是「刑事偵辦蒐證上異常困難」，而「刑事偵辦蒐證上異常困難」的主要原因卻是檢察官便宜行事或為了定期結案而「製造業績」，或有意無意地技巧性或公然吃案，如此解釋才能契合Hirschi與Gottfredson所提出的一般化犯罪理論。
　　「依據Hirschi與Gottfredson所提出的一般化犯罪理論，其核心概念係以『低自我控制』與『機會』的結合，認為犯罪是由一群低自我控制者在機會條件允許情況下，以其力量或詐欺方式追求自我利益而產生的。」此理論正好符合民國八十三年十月，法務部所做的「貪污犯罪問卷調查」的結果：「針對在監之貪污犯罪受刑人，調查有關公務人員發生貪污之原因，回答『儌倖心理而敢於冒重刑貪污』之選項者，占百分之六六。」亦與法務部調查局的統計資料不謀而合：「涉嫌貪腐案件及公僕犯罪意圖包括：賄賂、意圖非法得利、挪用侵占公共財物、利用職務詐欺取財及其他瀆職犯罪五類犯罪意圖等。犯罪動機則可以分類為：僥倖心理、過失違法、意圖獲得其他好處、生活奢侈及環境壓迫等五種犯罪動機。...犯罪意圖中以意圖非法得利三三七案最多，犯罪動機則以僥倖心理二二八四人最高。」
　　就因為存有「如果幸運的話可以躲過司法機關的追訴或處罰」這樣的射倖心理與「職務上的機會」，在監之貪污犯罪受刑人才敢鋌而走險。顯見「抓得到」比「判得重」更為重要；提升刑事追訴的能力，比嚴刑峻罰更具有實質的嚇阻功能，更能降低犯罪黑數，減少意圖不法者射倖犯法。而檢察官肆無忌憚地吃案正好與此背道而馳，加深提高犯罪黑數的隱憂；受社會各界與司法體系景仰且公認為廉潔公務員的代表－前法務部部長陳定南，就曾「為高雄地檢署檢察官秦德進等人喝花酒案，認為高雄地檢署政風室未能掌握狀況、處理失當，轉而以八件政風人員違法亂紀案件，向國內各媒體痛斥法務部政風司包庇政風人員，使得政風人員『腐化見骨』（中國時報，4版，2003年2月19日）」即可見一斑。以上的論點與「公共選擇學派（PublicChoicePrinciples）」的主張恰巧不謀而合；依據公共選擇理論的「官僚理論」，政府官員的「官僚主義」和僵化、腐敗，不是一種變異或特殊的情況，而是天性使然的本有之意；這也是憲法的立憲原理採取分權制衡的主要原因。另依據貝克（Becker）的「罪犯理論模型」，犯罪次數是受罰機率和預期懲罰的函數（值）；增加定罪的可能性（或起訴率），或刑罰的量刑（包含法定刑與處斷刑）增加，都會減少犯罪。不過，值得注意的是，犯罪次數與刑罰的量刑之間的函數關係，為開口向上之下凹二次函數曲線－有極小值（或有一階導函數為０）的情況存在（圖一）；亦即，量刑增加對抑制犯罪次數的邊際效用，不但有「邊際效用遞減」的現象，而且超過適當量刑（即在犯罪次數的極小值）時，量刑增加會產生負的邊際效用－過度的刑罰反而助長犯罪。
　　圖一：犯罪次數與刑罰的量刑之間的函數關係